Por Esteban M. Ymaz Videla
Estudio Ymaz Abogados

La figura jurídica de la “Zona Franca” ha sido siempre analizada como un instituto del Derecho Aduanero. Lo que es lógico, porque es un medio para otorgar exenciones aduaneras con la finalidad de promover el comercio y la actividad industrial.

Sin embargo, su estructura jurídica actual es la de un contrato “administrativo”. Y es desde este punto de vista que, en apariencia, la figura ha sido escasamente estudiada.

Curiosamente, la zona franca tiene una larga tradición en el derecho argentino. En el año 1856 se creó la primera de ellas: la Zona Franca del Puerto de Bahía Blanca (Ley Nº 84 del entonces Estado de Buenos Aires), cuyas franquicias fueron luego extendidas al puerto de Villa del Carmen del Río Negro y distrito de Patagones (Ley Nº 85 de ese mismo Estado).

En 1907 el Estado Nacional constituyó la Zona Franca de La Plata y, en 1910 la de Concepción del Uruguay (Leyes Nºs 5142 y 8092, respectivamente). A través de la Ley Nº 19.640, de 1972, se estableció un régimen de zona franca para el Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sud (a excepción del territorio nacional correspondiente a la Isla Grande de la Tierra del Fuego).

En 1981 se sancionó el Código Aduanero (Decreto Ley Nº 22.419, art. 590 y sigtes.), que definió el concepto de “Area Franca” y sus características, disponiendo que debía ser creada por ley.

Por fin, en 1994, el Congreso de la Nación dictó la Ley Nº 24.331 que estableció el régimen jurídico de las zonas francas actualmente vigente.

Es en ese marco legal que se consolida jurídicamente como un contrato administrativo sui generis típico.

Decimos sui generis porque tiene su propio régimen legal, que no remite expresamente a los marcos legales de ninguno de los contratos administrativos clásicos: de obra pública, de concesión de obra pública, de servicio público, de uso de de bienes, de suministro, y de locación de servicios (que son mencionados en el Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional y su reglamentación, Decreto Nº 1023/2001 y

Decreto Nº 893/2012).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha dicho que la creación de zonas francas se inscribe en la cláusula del progreso y su complementaria de la Constitución Nacional que permite al Congreso otorgar concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo (art. 75, incs. 18 y 19; Fallos 316:2797, 324:187, 325:2394, y 326:859). Que es justamente la disposición en la que se inscriben los contratos administrativos de concesión.

Podemos entonces denominar al contrato del título como el “Contrato de Concesión de Explotación de Zona Franca”.

Es un contrato “administrativo” porque encuadra en la ya clásica definición doctrinaria nacional con base jurisprudencial (Pedro Coviello, “La teoría general del contrato administrativo a través de la jurisprudencia de la CSJN”).

En efecto, se trata de un acuerdo de voluntades, en el que una de las partes es el Estado Nacional  (Concedente), y la otra una persona particular o mixta (Concesionario). Tiene finalidades públicas mencionadas en su ley. Posee cláusulas exorbitantes, como por ejemplo las de control, fiscalización e interpretación, sancionatorias, tarifarias, de extinción de la Concesión.

Prevé además derechos típicos de cocontratantes del Estado como el del mantenimiento de la ecuación económica-finaciera y, el de exclusividad, entre otros; y un procedimiento de contratación administrativa: la licitación pública.

El marco legal prevé la figura del Comité de Vigilancia, que es creado por la Provincia dónde se instale la zona franca, como ente público o mixto, y en el que están representados los municipios del área de influencia, entidades empresarias y de la producción. Ese ente ejerce las funciones de Órgano de Control.

Una particularidad de la Ley Nº 24.331, es que el Congreso delega en el P.E.N. la creación de las zonas francas.

En su esencia, el contrato de Concesión de Zona Franca se asemeja a algunas concesiones de obra pública -por ejemplo, a las de los aeropuertos-, pues tiene por objeto la construcción de obras con las cuales se prestan servicios a usuarios que pagan tarifas por ello. En principio, los usuarios son personas que utilizan las instalaciones de la zona, para desarrollar actividades de almacenaje, comerciales, de servicios e industriales. En caso de que exista una tienda minorista, el usuario es el que alquila un local para vender productos al por menor.

Podemos concluir así que, a partir de 1994 existe un nuevo contrato administrativo nacional típico: la Concesión de Explotación de Zona Franca. Al que le serán aplicables su propia ley, y subsidiariamente las reglas y principios de los contratos públicos, en especial los desarrollados para las concesiones administrativas.