Como una forma de hacer viables proyectos de infraestructura pública sin ocupar espacio fiscal y con servicios de calidad para los usuarios de dicha infraestructura (en parte gracias al empaquetamiento de actividades en una misma empresa responsable por el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento) a través de inversión privada -además de otros beneficios que presenta frente a la contratación de obra pública tradicional- Paraguay ha incorporado en su sistema legal el régimen de asociación público-privada. Este régimen ha sido implementado en el año 2013 a través de la Ley N° 5102 (la “Ley de PPP”) y reglamentado por Decreto N° 4183/2013 (el “Decreto”).

Cabe resaltar que bajo la Ley de PPP, los contratos de participación público-privada pueden comprender proyectos viales, ferroviarios, portuarios, aeroportuarios, proyectos de hidrovías, de dragado y mantenimiento de la navegabilidad de los ríos; de infraestructura social; infraestructura eléctrica; proyectos de mejoramiento, equipamiento y desarrollo urbano; abastecimiento de agua potable y saneamiento; entre otros proyectos de inversión en infraestructura y servicios de interés público. También pueden comprender la producción de bienes y la prestación de servicios que sean propios del objeto de organismos, entidades, empresas y sociedades en las que el Estado sea parte.

Ahora bien, dado el alto grado de expertise y creatividad de empresas especializadas del sector privado (principalmente extranjeras) para proponer y desarrollar complejos proyectos de infraestructura y considerando la limitada capacidad del Estado para diseñarlos y estructurarlos (sobre todo en algunos tipos de proyectos, más allá de los viales) la normativa vigente en PPP busca incentivar al sector privado a proponer proyectos de iniciativa privada que sean de interés público, siempre que generen valor por dinero. Así las cosas, la normativa contempla algunos beneficios a favor proponente cuyo proyecto fue declarado de interés, como ser un sistema de reembolso de los costos de los estudios de factibilidad elaborados en caso de que el proyecto sea licitado pero no adjudicado al proponente y la premiación al postulante de la iniciativa privada en el proceso de evaluación de ofertas económicas en base al monto de inversión[1]:

Un aspecto relevante a considerar al momento de analizar la estructuración de una iniciativa privada es el de que bajo la Ley de PPP no se admiten proyectos de iniciativa privada que contemplen aportes pecuniarios o renuncia a ingresos pecuniarios de las Administraciones Contratantes, cuyo valor presente exceda, en ambos casos, del 10% (diez por ciento) de la inversión inicial. Sobre este punto, existen diferencias interpretativas sobre si el límite del 10% de aportes pecuniarios alcanza únicamente al capex, al hacerse mención a la inversión inicial exclusivamente, o si incluye además de los costos de capital, los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura (opex). Es nuestra opinión que el límite de aportes pecuniarios del Estado afecta solo al capex, y no a otras inversiones como el opex o el pago o remuneración por el servicio prestado sobre la infraestructura concesionada, entre otros.

Se detallan a continuación, los pasos y plazos para la presentación de una iniciativa privada:

A. Etapa de prefactibilidad

1. Presentación de estudio de prefactibilidad: El proponente deberá presentar a su riesgo y costo, el proyecto ante la Unidad de Participación Público Privada de la Secretaría Técnica de Planificación (en adelante, la “Unidad de PPP”), acreditando capacidad técnica, económico-financiera y legal para el desarrollo del proyecto en cuestión. El proponente deberá presentar información relativa a su identificación, al proyecto que pretende desarrollar, y a su viabilidad analizada a nivel de prefactibilidad, lo que incluirá entre otros temas: la necesidad a ser satisfecha con el proyecto, principales costos y beneficios de la solución que se propone, análisis de mercado, técnicos, de riesgos, jurídico, de competencia, de organización, económico y financiero, impactos sociales y medioambientales, estableciendo mitigaciones de los posibles daños del proyecto, etc.

2. Revisión por la Unidad de PPP de la presentación: La Unidad de PPP es la encargada de revisar los aspectos formales del estudio de prefactibilidad presentado, dentro del plazo de 10 días corridos. Si faltare información, se otorgan 5 días corridos al proponente para complementar la presentación con la información solicitada.

3. Evaluación del estudio de prefactibilidad: Dentro del plazo de 2 días corridos, la Unidad de PPP debe remitir a la Administración Contratante el estudio de prefactibilidad para su evaluación y al Ministerio de Hacienda (en adelante, el “MH”), para análisis de aspectos económicos y fiscales.

4. Dictámenes de la UPPP, Administración Contratante y MH: Dentro del plazo de 60 días corridos -prorrogable por dictamen fundado- se lleva a cabo evaluación de la propuesta de iniciativa privada. Plazo prorrogable por dictamen fundado de la UPPP. Con dictámenes favorables de la UPPP, Contratante y MH Se declara de interés público la propuesta de iniciativa privada.

B. Etapa de factibilidad[2]

5. Presentación de estudio de factibilidad: Dentro del plazo a ser fijado por la Administración Contratante y la Unidad de PPP el interesado debe presentar el estudio de factibilidad del proyecto ante la Unidad de PPP. El plazo puede ser prorrogado por dictamen fundado de la Unidad de PPP.

6. Evaluación del estudio de factibilidad: Dentro del plazo de 120 días corridos, la Unidad de PPP, la Administración Contratante y el MH analizan el estudio de factibilidad, si los dictámenes son favorables los antecedentes se remiten al Poder Ejecutivo para su consideración.

7. Aprobación por Decreto del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo analizará el proyecto de iniciativa privada y en su caso lo aprobará vía Decreto. Para esta aprobación el plazo es discrecional. Seguido a ello, se inician los trabajos de redacción del pliego de precalificación por la Administración Contratante, que deben ser aprobados por el MH.

C. Etapa de precalificación y diálogo competitivo[3]

8. Publicación del llamado a precalificación: Se publica el llamado para presentar solicitudes de precalificación en un plazo de 90 días corridos (prorrogable) y período de consultas hasta 15 días previos a la fecha de apertura de sobres. La publicación se realiza en el portal web de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas.

9. Presentación de solicitudes de precalificación: En la fecha dispuesta en la publicación, los interesados deben presentar sus solicitudes de precalificación ante la Administración Contratante.

10. Evaluación y resolución de precalificación: Dentro de un plazo de aproximadamente 60 días corridos, se realiza la evaluación de las solicitudes y se resuelve la precalificación de los interesados que cumplan con los requisitos exigidos en el pliego de bases y condiciones. Seguidamente, se inicia la redacción de pliego de licitación por la Administración Contratante.

11. Diálogo competitivo: Una vez concluida la redacción de los pliegos de la licitación, sus borradores son socializados con los precalificados para propuestas de mejoras o ajustes hacia la Administración Contratante, dentro de un plazo discrecional. Finalizado este período de diálogo competitivo, los pliegos deben ser aprobados por el MH, la Unidad de PPP y la Procuraduría General de la República.

D. Etapa de procedimiento competitivo (licitación)

12. Publicación del llamado a licitación: Una vez aprobados los pliegos por el MH, la Unidad de PPP y la Procuraduría General de la República, el llamado y los pliegos de licitación son publicados en el portal web de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, para la presentación de ofertas dentro de un plazo de 90 días corridos (prorrogable). Adicionalmente, se inicia el período de consultas a los pliegos hasta 15 días antes de la fecha de apertura de sobres.

13. Presentación de ofertas: En la fecha dispuesta en la publicación, los interesados deben presentar sus ofertas ante la Administración Contratante.

14. Evaluación y recomendación del Comité Evaluador: Dentro de un plazo de aproximadamente 60 días corridos, el Comité Evaluador evalúa las ofertas presentadas por los precalificados y emite la recomendación de adjudicación al oferente que cumpla con los requisitos del pliego.

15. Resolución de adjudicación: Dentro de un plazo de 10 días corridos de emitido el informe de evaluación por el Comité Evaluador, la Administración Contratante dicta resolución de adjudicación del proyecto. Luego se suscribe el Contrato PPP con la SPV formada por los miembros del consorcio adjudicado

Por último, es relevante resaltar que toda la información relativa a la iniciativa privada tendrá carácter confidencial hasta la declaración de interés público o rechazo del proyecto.

Según información disponible, se espera que en este año 2022 actores del sector privado tanto nacionales como internacionales, presenten interesantes proyectos de iniciativa privada. 

Algunas consideraciones prácticas:

-          Gran parte de los beneficios y pasos que la normativa de PPP contempla para los proponentes de iniciativas privadas han sido inspirados en la legislación concesional chilena, como ser premios en la puntuación, reembolso de gastos de estudios de factibilidad, declaración de interés público del proyecto luego de la evaluación del estudio de prefactibilidad, confidencialidad de la iniciativa privada. El aspecto distintivo entre ambas normativas se da en el porcentaje del premio, ya que en el caso de Paraguay el porcentaje de premio se incrementa de forma proporcional a la inversión -a mayor inversión mayor beneficio- y en el caso de Chile, el porcentaje de premio es inversamente proporcional, ya que cuanto mayor es la inversión, menor es el porcentaje de la bonificación.

-          Hasta la fecha los únicos dos proyectos licitados en Paraguay bajo la modalidad de PPP fueron originados en iniciativas públicas y no en iniciativas privadas. Sin embargo, se han presentado alrededor de 30 iniciativas privadas ante la Unidad de PPP, muchos de los cuales están en actualmente en trámite de factibilidad.

-          En general, las iniciativas privadas en Paraguay no han prosperado por diversos motivos, uno de los cuales ha sido el límite de aportes pecuniarios del 10% sobre la inversión inicial que puede realizar el Estado para este tipo de proyectos atento a que en general las tarifas de los usuarios no son suficientes para el repago de la inversión. No obstante como se mencionó con anterioridad, existen diversas interpretaciones respecto del alcance de esa limitación legal del 10%, a pesar de que en la regulación de la región las limitaciones de aportes estatales se extiende a los costos de capital exclusivamente y no incluyen los costos de operación y mantenimiento.

-          Sin lugar a dudas, una forma de hacer más expedita la tramitación de iniciativas privadas es presentar ideas y estudios para proyectos autofinanciables y que no dependan de aporte alguno de parte del Estado y que resulten prioritarios para Paraguay.