El 14 de mayo de 2026 ingresó al Senado de la Nación el Expediente S N° 808/26, autoría de la Senadora Flavia Gabriela Royón, que propone establecer el marco regulatorio del mercado voluntario de carbono en Argentina. El texto tiene 33 artículos, crea el Registro Nacional de Reducción de Emisiones (ReNaRe), exige monitoreo, reporte y verificación independiente (MRV), distingue créditos de uso doméstico de unidades transferibles al exterior, establece incentivos fiscales y distribuye competencias entre Nación y provincias.

El proyecto merece atención de la profesión jurídica por tres razones que se desarrollan a continuación: crea una nueva categoría de activo con implicancias tributarias no resueltas; distribuye competencias en una materia de alta sensibilidad constitucional; y establece un régimen sancionatorio que en su redacción actual presenta problemas de proporcionalidad y debido proceso.

I. Autoridad de aplicación: el riesgo institucional de partida

El art. 2 designa como autoridad de aplicación a la Secretaría de Turismo, Ambiente y Deportes, con la cláusula "o el organismo que lo reemplace en el futuro". La previsión intenta neutralizar el riesgo de reorganizaciones del Ejecutivo pero no lo resuelve. Las secretarías carecen de estabilidad orgánica frente al art. 99 inc. 1 de la Constitución Nacional, no tienen presupuesto propio garantizado y pueden ser fusionadas o suprimidas por decreto. La Ley 27.742, que suprimió el Ministerio de Ambiente y degradó la política ambiental a nivel secretaría, es el antecedente más reciente y más relevante para calibrar este riesgo.

El art. 31, rubricado "Presupuesto", establece que el presupuesto anual "incorporará el crédito presupuestario necesario para el cumplimiento de la presente ley". Esa redacción no es una garantía: es una remisión al proceso presupuestario anual, que en Argentina tiene su propio historial de incumplimientos en materia ambiental. Sin una unidad ejecutora con autarquía operativa, directorio técnico-federal e incompatibilidades anti-captura, la autoridad de aplicación carece de la estabilidad mínima que requiere un mercado que depende de confianza institucional sostenida.

II. El régimen federal: dominio provincial y tensiones no resueltas

El art. 17 reconoce el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales conforme al art. 124 de la Constitución Nacional y establece que los créditos derivados de proyectos basados en la naturaleza pertenecen a los titulares de la tierra bajo jurisdicción provincial. La solución es constitucionalmente correcta.

El problema surge en la articulación. La ley nacional fija requisitos técnicos obligatorios: adicionalidad, permanencia, no doble contabilización, ciclo MRV completo, acreditación de verificadores ante el Organismo Argentino de Acreditación. Pero la titularidad del crédito y el régimen de cesión de derechos quedan bajo derecho provincial. El proyecto no establece qué ocurre cuando la legislación provincial sobre transferencia de derechos reales o cesión de derechos ambientales entre en conflicto con los requisitos técnicos nacionales del ReNaRe. Esa omisión puede generar litigiosidad desde el momento de la primera operación que involucre tierras sujetas a restricciones provinciales.

El art. 18 dispone que "las provincias podrán crear sus propios Registros Provinciales de Carbono" y el art. 19 que la autoridad nacional "brindará asistencia técnica". La formulación potestativa para las provincias y la formulación declarativa para la asistencia técnica nacional reproducen el patrón que caracteriza a la Ley 26.331 de Bosques Nativos y a la Ley 26.639 de Glaciares: reconocimiento de competencias provinciales sin mecanismo vinculante de coordinación. El resultado conocido es fragmentación de regímenes, conflictos de autorización y brecha de implementación. Sin convenio federal con el COFEMA, ventanilla única y criterios comunes de autorización ambiental y territorial, el sistema puede terminar con variantes provinciales incompatibles y créditos cuya fungibilidad nadie pueda garantizar.

III. El régimen sancionatorio: proporcionalidad y debido proceso

El art. 11 establece que el incumplimiento en el reporte o la falsificación de datos en el ReNaRe "será sancionado con multas equivalentes al triple del valor de mercado de los créditos transaccionados y la inhabilitación permanente del proponente".

La norma presenta dos problemas de fondo. El primero es de proporcionalidad. La misma sanción máxima se aplica a conductas con niveles de reproche radicalmente distintos: un error formal en el reporte y una falsificación dolosa con doble contabilización reciben el mismo tratamiento. La CSJN ha sostenido de manera reiterada que las sanciones administrativas deben guardar relación con la gravedad de la infracción y la culpabilidad del infractor. Una multa triple más inhabilitación permanente aplicable sin distinción de dolo o culpa, sin graduación por reincidencia y sin consideración de la entidad del daño ambiental o contable es, en ese aspecto, cuestionable bajo el art. 28 de la Constitución Nacional. Verificar en JurisRank/SAIJ la doctrina de proporcionalidad sancionatoria en materia ambiental y regulatoria.

El segundo problema es de debido proceso. El artículo no contempla procedimiento sumarial previo, plazo para descargo, ofrecimiento de prueba, resolución fundada ni recurso administrativo o judicial específico. Esa omisión expone el régimen a impugnaciones bajo el art. 18 de la Constitución Nacional y bajo el procedimiento de la Ley 19.549. La inhabilitación permanente, en particular, es una sanción de gravedad excepcional que en el ordenamiento argentino solo se sostiene cuando existe procedimiento con garantías plenas y control judicial suficiente.

Desde una perspectiva de teoría de los incentivos, la calibración también es deficiente. Una sanción nominalmente alta pero con baja probabilidad de detección no genera compliance: genera informalidad. Si la autoridad de aplicación carece de capacidad de auditoría, la sanción esperada es baja independientemente de la sanción nominal, y el comportamiento racional de un proponente con datos imperfectos puede ser el subreporte o la no registración.

IV. El capítulo fiscal: indefiniciones que generan litigiosidad

El art. 16 establece que la venta de créditos de carbono "será considerada una exportación de servicios cuando el comprador sea un sujeto del exterior, aplicando el arancel 0%". La categoría "arancel 0%" es incorrecta para describir el tratamiento en el IVA: el arancel cero corresponde al régimen aduanero de importación, no al tratamiento de IVA de exportaciones de servicios. La AFIP distingue entre exención, tasa cero y no sujeción, y esa distinción tiene consecuencias sobre el derecho al cómputo del crédito fiscal.

El problema de fondo es anterior: el proyecto no define la naturaleza jurídica del crédito de carbono a efectos tributarios. No es un bien mueble, no es un servicio en sentido estricto, y su calificación como "derecho económico intangible" o "certificado ambiental" no surge de ningún artículo del texto. Esa indefinición abre al menos tres frentes de litigiosidad: el tratamiento en IVA para transacciones domésticas (el art. 16 lo declara "bien exento", categoría que en la Ley 23.349 tiene requisitos específicos no cumplidos por el solo texto de la norma), el tratamiento en Impuesto a las Ganancias para la exención del art. 12, y la base imponible para la multa del art. 11 cuando no exista "valor de mercado" determinable.

La referencia del art. 13 al "artículo 180 de la Ley N° 27.802" para el RIMI requiere verificación en InfoLEG antes de cualquier uso en texto definitivo. Al momento de elaboración de este análisis no ha podido confirmarse la numeración exacta.

V. La compatibilidad con el Artículo 6 del Acuerdo de París

El proyecto distingue correctamente entre Contribuciones de Mitigación (CM), que permanecen en el inventario nacional, y Unidades de Resultado de Mitigación Transferibles (URMT), que pueden ser autorizadas para transferencia internacional bajo el Artículo 6 del Acuerdo de París. La distinción es técnicamente adecuada y responde a una necesidad real: evitar que una misma tonelada de CO2e sea contabilizada tanto por Argentina como por el país comprador.

Sin embargo, el proyecto no exige que los créditos emitibles o transferibles estén certificados bajo estándares internacionales reconocidos. Esa omisión es relevante porque el mercado voluntario global opera casi íntegramente bajo programas como Verra/VCS, Gold Standard o equivalentes. Si el ReNaRe no establece un régimen de equivalencia o reconocimiento con esos estándares, los proyectos de mayor calidad van a continuar certificando bajo estándares internacionales y luego inscribirse en el ReNaRe como trámite formal, vaciando el sistema de contenido regulatorio. Los registros provinciales, además, podrían emitir unidades sin estándar reconocido internacionalmente, generando créditos que los compradores soberanos o corporativos con exigencias de integridad ambiental no van a adquirir.

Para las URMT que pretendan ser utilizadas bajo el Artículo 6, el texto actual no densifica suficientemente las condiciones de uso internacional: autorización expresa previa o concomitante al primer traspaso, serialización única, indicación del uso autorizado, ajuste correspondiente en el inventario nacional y compatibilidad con las reglas de la Conferencia de las Partes. Sin esa capa, las URMT pueden servir para compensaciones voluntarias domésticas pero no para el cumplimiento de la NDC de otro país.

VI. Recomendaciones para la práctica

Para los abogados que asesoren a desarrolladores de proyectos, compradores corporativos o inversores que evalúen ingresar al sistema bajo este régimen, las implicaciones prácticas son las siguientes.

Mientras el proyecto no esté sancionado con las enmiendas de fondo, la incertidumbre regulatoria sobre la naturaleza jurídica del crédito, el tratamiento fiscal y el procedimiento sancionatorio es suficiente para recomendar cautela en la estructuración de operaciones que dependan exclusivamente del marco nacional. Los proyectos que ya operan bajo estándares internacionales (Verra, Gold Standard) tienen mayor certeza jurídica que los que esperen al ReNaRe como único respaldo.

Para los proyectos basados en naturaleza en jurisdicciones provinciales con legislación ambiental activa (Misiones, Chaco, Neuquén, Mendoza), la tensión entre el régimen de cesión de derechos provincial y los requisitos técnicos nacionales del ReNaRe debe ser analizada caso por caso antes de estructurar la titularidad del crédito.

El régimen sancionatorio del art. 11, en su redacción actual, justifica incluir en los contratos de desarrollo y compraventa de créditos cláusulas que asignen expresamente la responsabilidad por incumplimientos en el ciclo MRV y que establezcan el procedimiento de subsanación como condición previa a cualquier notificación a la autoridad de aplicación.

VII. Conclusión

El proyecto S. 808/26 tiene orientación correcta y cubre la mayoría de los elementos que un mercado de carbono requiere: registro, verificación independiente, distinción entre créditos domésticos e internacionales, reconocimiento del federalismo y régimen de incentivos. El problema no es la ambición del texto sino su arquitectura institucional: crea obligaciones sin crear la capacidad de hacerlas cumplir.

La aprobación sin las enmiendas señaladas en los puntos anteriores, particularmente la corrección del régimen sancionatorio, la definición de la naturaleza jurídica del crédito a efectos tributarios, la creación de un mecanismo de financiamiento propio de la autoridad de aplicación y el establecimiento de un convenio federal vinculante, genera un régimen con alta probabilidad de fragmentación implementativa y litigiosidad tributaria desde sus primeras operaciones.