Por Andrea A. Nessi
Bullo Tassi Estebenet Lipera Torassa & Asociados

El próximo año se cumplen 20 años de la vigencia de la Ley de Riesgos del Trabajo. Una ley que, con sus defectos, intentó transformar el sistema que regía hasta ese momento, poniendo énfasis en la prevención y en la reparación inmediata y automática de los infortunios laborales, no solo a través de prestaciones dinerarias sino también mediante las prestaciones en especie que van desde la atención médica, farmacológica, ortopédica, etc. hasta el servicio funerario.

A pocos meses de su vigencia, la ley 24.557 fue cuestionada en varios de sus artículos fundamentales, dando lugar a fallos a lo largo y a lo ancho del país que fueron minando el sistema tal como fue concebido. Más aún cuando algunos de esos cuestionamientos hallaron eco en nuestro más Alto Tribunal.

Así, el 7 de septiembre de 2004 la Corte Nacional tuvo oportunidad de expedirse en el fallo “Castillo” (Fallos 327:3610) declarando la inconstitucionalidad del art. 46 en cuanto fijaba la competencia federal de las Comisiones Médicas para intervenir en caso de contingencias laborales.

A pocos días, el 21 de septiembre la CSJN en “Aquino” (Fallos 327:3753) decretó que el art. 39 de la ley 24.557 que vedaba el ejercicio de la acción civil contra el empleador, era inconstitucional.

El 26 de octubre de 2014 nuevamente la CSJN fue determinante para el inicio de la caída del sistema de pago “en renta” de la prestación dineraria del art. 14.2 de la LRT en el fallo “Milone c/ Asociart” (Fallos 327:4607).Esta doctrina fue incluso ratificada por la Corte Suprema luego de la vigencia del Decreto 1278/00 que agregó “pagos únicos” a las prestaciones en forma de renta, en “Suarez Guimbard” (Fallos 327:4607).

Otra norma de la ley 24.557 cuestionada ab initio fue el art. 6to en cuanto estableció un listado “cerrado” de enfermedades profesionales enumeradas en el Decreto 658/96.En este punto, la respuesta de la CSJN del 18 de diciembre de 2007 en “Silva” (Fallos 330:5435) sólo fue parcial, pues habilitó la procedencia de un reclamo por enfermedades “no listadas” pero en el marco de una acción fundada en el derecho civil.

Los lineamientos que fue marcando la CSJN en los fallos mencionados, han tenido acogida a través de la legislación que reglamentó, complementó y hasta modificó la letra de la ley 24.557 a partir delaño 2000.

Así, el DNU 1278/00permitió el reconocimiento de enfermedades “no listadas” mediante un procedimiento ante las Comisiones Médicas, estableció prestaciones dinerarias adicionales a los pagos en renta y elevó el monto de los topes indemnizatorios.

En 2009, el Decreto 1694/96 elevó el monto de los pagos adicionales, y de la prestación por gran invalidez del art. 17 inc. 2 de la LRT.

Hacia fines de 2012 la ley 26.773 eliminó los pagos en forma de renta; derogó los topes indemnizatorios y estableció un mecanismo de actualización automática (conforme el RIPTE) de los pisos, prestaciones de pago único adicional (conf. Decreto 472/14) y gran invalidez. Estableció además, a favor del damnificado una suma equivalente al 20% del monto de las prestaciones en concepto de “otros daños no reparados”, excepto en caso de accidentes in itinere.

Con relación a la denominada “vía civil” la ley 26.773 retomó el instituto de la “opción”estableciendo la competencia de la justicia del fuero civil para el caso de ejercicio de la acción con fundamento en el derecho común.

Sin embargo, quedan aún cuestiones no resueltas que trazan en el horizonte los desafíos actuales del sistema: entre otros la subsistencia de diversos procedimientos tendientes a un mismo fin: la percepción de las prestaciones de la LRT. Esta situación genera no poca incertidumbre, inseguridad jurídica y litigiosidad, redundando en mayores costos.

La legitimidad y competencia del trámite ante las Comisiones Médicas, es el único instituto que, a pesar de los embates judiciales, no ha hallado aún una respuesta legislativa suficiente. Los cuestionamientos a tales organismos están siempre presentes en las demandas yen los fallos. Pero más allá de la jurisprudencia, el art. 46 de la LRT se encuentra vigente, y también los cuestionados arts. 21 y 22 respecto de los cuales, la Corte no se ha expedido.

De este panorama resulta que estas Comisiones emiten resoluciones que aún encontrándose firmes y consentidas conforme la reglamentación que regula su procedimiento, en modo alguno aseguran el fin de la controversia, pues la instanciajudicialvía demanda ordinaria reclamando las prestaciones del sistema en ningún caso queda descartada. Es decir, los jueces intervienen: a)como instancia revisora en grado de apelación ante la justicia federal conforme el art. 46 LRT; b) como instancia revisora en grado de apelación ante la justicialaboral (planteo de inconstitucionalidad del art. 46 mediante); c) definiendo demandas que cuestionan las resoluciones firmes y ejecutadas emanadas de las Comisiones Médicascon fundamento en la violación del principio del juez natural, entre otras.

Es decir, que subsisten al menos tres procedimientos posibles para un mismo fin. Uno solo debiera bastar.

Las opiniones con respecto a cuál sería la solución van desde la eliminacióndel trámite administrativo, la transformación en órganos consultivos con una competencia más cercana a la de un cuerpo pericial, o la regulación de un procedimiento administrativo federal conforme las pautas que la Corte Suprema de Justicia ha desarrollado en “Castillo” y en otros fallos con respecto de las llamadas funciones jurisdiccionales (en sentido material) de los órganos administrativos.

Si la decisión legislativa tiene que ver con esta última posibilidad, el procedimiento ante las Comisiones Médicas debe ser objeto de una profunda reforma que necesariamente implica el dictado de una nueva ley que modifique previo a todo el art. 46 de la ley 24.557(conf. “Castillo”).En tal caso, pareciera necesario contar con un pacto interjurisdiccional y una ley marco a la que adhieran todas las provincias reglamentando las cuestiones fundamentales:idoneidad técnica; imparcialidad;asistencia letrada obligatoria, rapidez y eficacia, etc.. Todo ello en el ámbito de un proceso que derive en resoluciones revisables judicialmente (de acuerdo a la doctrina de la CSJN en autos “Fernandez Arias”; “Angel Estrada”, entre otros) con posibilidad de gozar de autoridad de cosa juzgada en alguna instancia y así brindar seguridad jurídica.

En esta línea de ideas, el reciente Decreto 1475/15 (B.O. 31/07/2015) que modifica el Decreto 717/96 de trámite ante las Comisiones Médicas, como únicos aspectos positivos presenta las modificaciones tendientes al ordenamiento de los procedimientos a su adaptación a las normas dictadas con posterioridad a  la vigencia de la LRT (ej.: ley 26.773, ley 26.425, Dto. 472/14, etc). Asimismo, intenta hacer más rápido el trámite, pues varios de los plazos hasta ahora vigentes se acortan (ej.: se reduce a la mitad el plazo para apelar dictámenes y la expresión de agravios se debe cumplir en el mismo acto de apelar).

Sin embargo si se ha querido dar respuesta a las críticas que se efectúan a este procedimiento, no se ha ido más allá de la intención, pues ha  quedado muy lejos de modificar sustancialmente el procedimiento actual.

Para empezar, un decreto (a menos que se trate de un decreto de rango legal) mal podría modificar la LRT en cuanto al carácter federal de las Comisiones Médicas, con lo cual desde el vamos un cambio del procedimiento actual vía decreto no podía dar una solución integral a las cuestiones que están en tela de juicio.

La competencia de estas Comisiones Médicas está fijada por ley. No obstante, este decreto delega en la SRT la posibilidad de determinar otros supuestos de intervención, lo cual, dependiendo de su alcance podría ser eventualmente objetable y fuente de nuevas tachas de inconstitucionalidad.

Prevé la designación de “secretarios técnicos letrados” –cuyo nombramiento estará a cargo de la SRT-con un rol bastante singular: poseen igual jerarquía que los médicos pero al parecer no deciden. A diferencia de los galenos queintervienenen todos los casos, estos letrados lo hacen solamente cuando se les solicita opinión sobre “cuestiones jurídicas” y para emitirun“dictamen previo”en caso de divergencia sobre la naturaleza laboral del accidente. Pero estas opiniones o dictámenes no poseen carácter vinculante ya que la norma no lo establece así. Las Comisiones Médicas serían algo así como un órganos compuesto por médicos que llegado el caso deciden “cuestiones jurídicas” contando con la opinión –no vinculante- de un técnico en derecho.

La intervención letrada obligatoria y gratuita para los damnificados que se implementa, no se encuentra reglamentada en el decreto y se deja librada a la posterior regulación por parte de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, en lo que parece una delegación bastante amplia cuya legitimidad también podría ser opinable.

Habrá que ver, de aquí a octubre (fecha de entrada en vigencia de la Resolución SRT 1475/15) en qué medida y quéuso hace la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de las facultades que se le han delegado.

De todos modos, no es esperable que el dictado de este decreto ni sus posteriores normas complementarias y reglamentariassuperen las críticas que se han formulado desde un inicio al procedimiento ante las Comisiones Médicas porque sustancialmente nada cambia. Si lo que se quiere es contar con un procedimiento administrativo garante del debido proceso, rápido y eficaz, de carácter federal y que resguarde los derechos de todas las partes involucradas, habrá que seguir esperando.