Por Pablo M. Semenzato
Socio del Estudio del Carril, Colombres, Vayo & Zavalía Lagos - Abogados

Por la trascendencia que despertó durante su tratamiento legislativo vale la pena hacer mención al “Mensaje 489” remitido al Congreso de la Nación por los Sres. Aníbal Domingo Fernández, Julio César Alak y Julián Andrés Domínguez en el cual se enuncian los fines que perseguiría el proyecto conocido como “Proyecto Oficial de Ley de Tierras”.

Los fines de la ley según el mensaje del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional

En el punto siguiente se hará un análisis del contenido del proyecto pero previamente merece un comentario especial la nota que lo precede. Sintéticamente este mensaje destaca:

(i) que el proyecto en ningún modo resulta una legislación “xenófoba o refractaria a las inversiones extranjeras”;

(ii) que el proyecto “es un modelo utilizado por numerosas legislaciones en el derecho comparado”;

(iii) que el proyecto “procura afianzar una sociedad más equitativa y democrática”; y

(iv) que el proyecto importa el “ejercicio pleno de la soberanía territorial” al constituir una decisión sobre el derecho al “uso, explotación y distribución de la riqueza”y de los recursos naturales, como ejercicio de la “libertad e independencia económica” de los pueblos para orientar la inversión extranjera “a la creatividad agroindustrial, al mejoramiento de los rendimientos y a la calidad de los productos agropecuarios, preservando las aptitudes de las tierras rurales”.

Cabe entonces analizar el contenido del proyecto con la finalidad de evaluar la razonabilidad de la ley, es decir, la proporcionalidad entre los fines buscados por ella y los medios empleados a tal fin (Art. 28 de la Constitución Nacional), así como también la integración del nuevo proyecto con el resto de la legislación aplicable y empezando por la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales suscriptos con otras naciones.

El texto del proyecto

El proyecto de ley en particular se titula “Ley de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de las tierras rurales”. Consta de 5 capítulos y 17 artículos.

En el primer capítulo se delimita la aplicación y vigencia de la ley para todo el territorio nacional. Allí se destaca también el carácter de orden público de la ley impidiendo que las partes puedan acordar su no aplicación. Dispone además, que deberá ser aplicada a “todas las personas físicas y jurídicas que posean tierras con destino rural” estableciendo como autoridades de aplicación al gobierno nacional, provincial o municipal. Cabe entonces entender que es una disposición de derecho común o de fondo complementaria del Código Civil, cuyo dictado – y no su aplicación - fue delegado al gobierno federal desde las provincias.

El segundo capítulo enuncia el triple objeto de la ley: (i) “determinar” la titularidad dominial y la situación de posesión, tenencia bajo cualquier título o situación de hecho de las tierras rurales, (ii) “establecer” las obligaciones derivadas de ello, y (iii) “regular” los límites aplicables a las personas extranjeras.

El capítulo tercero define que se entenderá como titularidad extranjera sobre la propiedad de las tierras rurales, a “toda adquisición, transferencia, cesión de derechos, cualesquiera sea la forma o extensión temporal de los mismos”, a favor de cualquier persona física de nacionalidad extranjera (sin importar su domicilio real). También incluye a las personas jurídicas constituidas de acuerdo a las leyes argentinas o del extranjero cuyo capital social, en proporción superior al 51%, sea de titularidad de extranjeros o, cuando de algún modo, la tenencia accionaria extranjera pueda formar la voluntad social. Dentro de este concepto se encierra asimismo una amplia variedad de interpretaciones entre las cuales los autores del proyecto incluyen ciertos contratos personales (p.e. fideicomiso o uniones transitorias de empresas)

En este mismo capítulo se establecen los siguientes límites sobre la titularidad extranjera:

(i) un límite del 20% a la titularidad del dominio en manos de extranjeros (según se los definió más arriba) sobre todas las tierras rurales del país;

(ii) en ningún caso las personas de una misma nacionalidad extranjera podrán superar el 30% del 20% referido en el punto anterior;

(iii)  ningún extranjero puede ser titular de más de 1.000 hectáreas, sin hacer distinción de lugares, destinos, unidades de producción ni similares.

El artículo sexto sanciona la infracción a estas disposiciones con la “nulidad total, absoluta e insanable” del instrumento que otorgó el título de propiedad, sin derecho a reclamo indemnizatorio alguno en beneficio de sus “autores y partícipes”. Debe entenderse a éstos como “todos aquellos que hicieran entrega de las tierras u otorgaren instrumentos público o privados a tal fin” quienes responderán en forma personal y con su patrimonio por las consecuencias dañosas de estos actos, aunque no se determina frente a quien.

La disposición más curiosa de la ley es el artículo décimo, que define que la adquisición de tierras rurales no se entenderá como inversión “por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país que recibe la inversión”, pretendiendo con esta declaración no violar las disposiciones de los Tratados Bilaterales de Protección Recíproca de  Inversiones suscriptos por nuestro país con otras naciones.

En cuanto a su operatividad, crea el Registro Nacional de Tierras Rurales en la órbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos disponiendo que éste llevará adelante un relevamiento catastral y dominial sobre la titularidad de las tierras junto con las dependencias provinciales. Asimismo crea el Consejo Interministerial de Tierras Rurales instituyéndolo como Autoridad de Aplicación de la ley, ante quienes los “extranjeros” deberán denunciar su titularidad.

Por último, el artículo 16 declara que la ley no afecta derechos adquiridos y sus disposiciones entrarán en vigencia el día siguiente al de su publicación.

Conclusiones

Teniendo en cuenta lo expuesto en los puntos anteriores respecto a los fines pretendidos por el proyecto de ley y lo que surge del texto del mismo, cabe concluir preliminarmente:

(i) que el proyecto objetivamente discrimina entre titulares de dominio nacionales y extranjeros, estableciendo diferencias. Esto pareciera atentar contra la igualdad consagrada en muchas disposiciones constitucionales dirigidas según el preámbulo a “todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino”. Nuestra constitución consagra que los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano, pueden ejercer su industria, comercio y profesión, poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos (Art.20 CN). Además todos los habitantes (nacionales y extranjeros) gozan de los mismos derechos de trabajar, ejercer toda industria lícita, de usar y disponer de su propiedad (Art.14 CN). En nuestra nación no se admiten prerrogativas de sangre, ni de nacimiento y todos sus habitantes son iguales ante la ley (Art.16 CN)

(ii) que el proyecto también colisiona, al menos en su redacción actual, con las protecciones a la propiedad privada previstas en la Constitución Nacional (Art.17 CN), en tanto descalifica a la adquisición de inmuebles por extranjeros como “inversión”. Lo cierto es que más allá de lo que declare el legislador, la calificación de una operación como “inversión” estará siempre definida más por circunstancias de la realidad económica que por declaraciones legislativas. Por otro lado también se ve afectada la propiedad al restringir la demanda de compradores de tierras rurales, a aquellas personas que pretendan venderlas. Ello necesariamente implicará el perjuicio de ver disminuido el precio de sus inmuebles. Finalmente, la especulación financiera que parecería querer evitarse con las reglamentaciones de la ley, podría darse tanto de parte de inversores extranjeros como locales;

(iii) que el texto del proyecto también contradice disposiciones contenidas en los Tratados Internacionales de Protección Recíproca de Inversiones firmados por la República Argentina con otros países. Aún cuando el proponente del proyecto pretenda evitarlo recurriendo a legislaciones internas y unilaterales, lo cierto es que los daños que la sanción de la ley generaría a los extranjeros inversores, habilitaría el inicio de acciones indemnizatorias ante el C.I.A.D.I. por la violación a su propiedad. En este sentido merece la pena destacar que la gran mayoría de los Tratados de Inversión suscriptos prevén expresamente dentro del término inversión, a los bienes inmuebles y a los derechos de toda naturaleza adquiridos de acuerdo a la legislación del país receptor;   

(iv) si el proyecto pretende evitar el deterioro de la tierra como recurso natural, ninguna disposición del proyecto contiene alguna referencia al respecto. Además, teniendo en cuenta la tendencia actual de empresas que se dedican a la explotación agropecuaria sin ser propietarias de las tierras, cabe concluir que la titularidad de las mismas, sea nacional o extranjera, ha perdido incidencia en su explotación y cuidado. Queda entonces de manifiesto que los fines declarados no encuentran correlato con las disposiciones del texto del proyecto, lo que generará polémica en su interpretación;

(v) que previendo el proyecto que se trata de una legislación de las denominadas de derecho común o de fondo complementaria del Código Civil cuyo dictado corresponde al Congreso Nacional y su aplicación a las provincias, al haberse creado un organismo y una autoridad de aplicación nacionales, podría atentarse contra el federalismo consagrado en la Constitución Nacional (Arts.1, 5, 6, 75 inciso 12 y concordantes), todo lo cual queda en definitiva librado a las reglamentaciones de la ley, a cargo del Poder Ejecutivo Nacional;

(vi) que por último, es de destacar que las legislaciones de la República de Francia, España, Costa Rica, Italia, Perú, Australia, Bolivia, Canadá, Reino Unido y Estados Unidos, referidas en el mensaje como casos de derecho comparado similares al proyecto, legislan sobre adjudicación de tierras a aborígenes, tierras de frontera, tierras fiscales, y en el mejor de los casos a procedimientos procesales y técnicos tendientes a obtener mejores cultivos en ciertas fracciones de campo en comparación a otras tierras de las mismas áreas y características, de manera tal de obtener un rendimiento optimo y sustentable en el tiempo, pero en ningún caso contienen restricciones o prohibiciones a la adquisición de tierras rurales por extranjeros. Solo cabe mencionar como excepción a la República de Brasil, en donde existe una legislación antigua (1970) que despierta serios conflictos de interpretación en la actualidad por espantar capitales extranjeros y resultar incoherente con la intención política del Poder Ejecutivo de ese país de atraer inversiones. Además, ésta ley aún siendo antigua, distingue regiones en función de sus características productivas al fijar limitaciones, algo de lo que carece el proyecto nacional.

Como conclusión final entonces, cabría sintetizar que el texto actual del proyecto tiene importantes deficiencias técnicas, aparece como de muy dificultosa aplicación, y parecería constitucionalmente irrazonable al no guardar proporcionalidad entre los fines ideológicos expresados en su mensaje y las disposiciones que se pretende adoptar.