Por qué la Ley 26.737 no está vigente por la declaración de inconstitucionalidad que suele citarse, qué determina en los hechos si una operación queda alcanzada, por qué la prohibición absoluta del artículo 10 carece de objeto determinado, qué queda del capítulo retirado del Senado el 5 de agosto de 2026, y por qué la vía del planteo de inconstitucionalidad en caso concreto merece consideración, aunque no por el andarivel de la confiscatoriedad

El 5 de agosto de 2026, en reunión del bloque oficialista ampliado, se retiró del proyecto de Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada el Capítulo III, que reformaba el régimen de la Ley 26.737 de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de tierras rurales. El proyecto llevaba cuatro postergaciones acumuladas; la cuarta había sido la del 16 de julio.

En la sesión del 6 de agosto, que se extendió cerca de doce horas y concluyó en la madrugada del 7, se retiró además el Capítulo IV, sobre manejo del fuego. El proyecto obtuvo media sanción por 37 votos contra 33 y pasó a la Cámara de Diputados. El senador informante detalló ambos retiros antes de la votación en general.

Conviene la precisión desde el inicio, porque en la cobertura de esos días se confundió con frecuencia: ninguno de los dos capítulos fue rechazado en votación. Los dos fueron retirados antes de someterse a voto. Y media sanción no es ley: falta el tratamiento en Diputados.

El debate público de esas semanas giró alrededor del tope del 15% de titularidad extranjera. Este artículo sostiene que ese tope es, para el ejercicio profesional, la variable de menor relevancia práctica del régimen, y que las cuestiones que efectivamente determinan el resultado de una operación concreta no aparecieron en la discusión.

Las consideraciones que siguen son de análisis normativo y de estado de situación regulatoria. No constituyen opinión sobre operación alguna en particular.

I. Estado jurídico del régimen: dos decisiones que conviene no confundir

La afirmación que circula con mayor frecuencia, incluso en publicaciones especializadas, es que la Ley 26.737 se encuentra vigente porque la Cámara Federal de La Plata declaró inconstitucional el artículo 154 del DNU 70/2023, que la había derogado. La afirmación es incompleta y, en su consecuencia práctica, conduce a error.

La trayectoria procesal, que conviene tener presente completa, es la siguiente.

Diciembre de 2023. El artículo 154 del Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023 deroga la Ley 26.737.

Enero y febrero de 2024. Se dispone la suspensión preventiva del artículo 154 en el amparo colectivo promovido por el Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata contra el Poder Ejecutivo Nacional.

5 de febrero de 2024. El Juzgado Federal N° 4 de La Plata rechaza la acción por falta de legitimación activa y deja sin efecto la medida cautelar.

21 de marzo de 2024. La Sala III de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata revoca esa decisión, califica el planteo de una interpretación excesivamente restrictiva de las normas constitucionales sobre legitimación, admite la demanda y declara la inconstitucionalidad del artículo 154 en cuanto deroga la Ley 26.737. El fundamento central es la ausencia de circunstancias excepcionales que justificaran el dictado de un decreto de necesidad y urgencia hallándose el Congreso en funcionamiento regular.

10 de abril de 2024. El Poder Ejecutivo Nacional interpone recurso extraordinario federal.

14 de mayo de 2024. El recurso se concede parcialmente con efecto suspensivo. En la misma fecha, y en el incidente cautelar, la Cámara confirma la suspensión del artículo 154 hasta la resolución definitiva de la causa.

15 de mayo de 2024. El expediente queda radicado ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La consecuencia, que es la que importa para el ejercicio profesional, no se sigue de la sentencia sino de la concesión del recurso.

La sentencia de fondo que declaró la inconstitucionalidad del artículo 154 se encuentra suspendida en sus efectos por el propio recurso extraordinario que la ataca. Lo que mantiene operativa a la Ley 26.737 no es esa sentencia. Es la medida cautelar confirmada el 14 de mayo de 2024, dictada en un proceso colectivo promovido por una asociación, en el que ni los adquirentes ni los enajenantes de inmuebles rurales fueron parte.

Dos precisiones adicionales evitan lecturas apresuradas.

La primera es que la ajenidad de compradores y vendedores respecto del proceso no constituye una anomalía. En un proceso colectivo sobre derechos de incidencia colectiva la extensión de efectos más allá de las partes es la arquitectura del instituto, no su defecto. La observación relevante no es la ajenidad sino la duración: el régimen que gobierna la propiedad rural de todo el país descansa, desde mayo de 2024, sobre una medida precautoria dictada en un juicio ajeno cuya suerte definitiva permanece indeterminada.

La segunda es que el escenario adverso relevante no es el que suele mencionarse. No se trata principalmente de que la Corte convalide la derogación. Se trata de que una decisión precautoria puede ser revocada, modificada o limitada en su alcance subjetivo, con consecuencias no resueltas sobre operaciones ya perfeccionadas bajo su amparo. Esa contingencia, y no el porcentaje del cupo, es la que corresponde consignar en todo dictamen.

II. Lo que decide si una operación queda alcanzada: el Decreto 820/2016

El régimen operativo de la Ley 26.737 comprende cinco restricciones: el tope agregado del 15% computado conforme al artículo 8 sobre el territorio nacional y también sobre el de la provincia, el municipio o la entidad administrativa equivalente; el tope del 30% de ese cupo por nacionalidad (artículo 9); el tope individual de 1.000 hectáreas en zona núcleo con equivalencias provinciales (artículo 10); la prohibición absoluta respecto de inmuebles que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes (artículo 10); y el régimen de zonas de seguridad de frontera (artículos 10 y 13), sobre el que se vuelve en el apartado IV.

El artículo 11 declara que la adquisición de tierras rurales no constituye inversión a los fines de los tratados bilaterales de inversión. El artículo 14 crea el Registro Nacional de Tierras Rurales, cuyo certificado de habilitación es condición del acto.

Ninguna de esas disposiciones determina, por sí sola, si una operación concreta queda dentro o fuera del régimen. Eso lo determina la reglamentación.

El Decreto 820/2016, que modificó el Decreto 274/2012, estableció los criterios operativos que el Registro aplica. Sus disposiciones de mayor incidencia práctica son cuatro.

Primera. Presunción del 51%. Se precisó que una persona jurídica es extranjera cuando extranjeros forman la voluntad mayoritaria, con independencia de su participación social, y se estableció la presunción de que la posesión de más del 51% del capital social determina ese carácter, salvo prueba en contrario. La presunción admite desvirtuación, lo que traslada al Registro y al interesado una cuestión de prueba sobre formación de voluntad societaria.

Segunda. Exclusión de instrumentos convertibles. Se excluyeron del cómputo las obligaciones negociables y los debentures hasta que el obligacionista notifique a la sociedad su decisión de conversión en acciones. La consecuencia estructural es directa: el financiamiento convertible no computa mientras no se ejerza la conversión.

Tercera. Definición de cuerpos de agua. Se definieron como comprendidos los de aguas dulces o saladas, en estado sólido o líquido, que sean de envergadura y permanentes, y se encomendó al Consejo Hídrico Federal la confección del mapa identificatorio. Sobre esto último se vuelve en el apartado III.

Cuarta. Plazos registrales. Se fijó en 120 días el plazo de vigencia de los certificados de habilitación y se estableció la obligación de notificar dentro de los 20 días del otorgamiento del acto, junto con el deber de comunicar modificaciones societarias con impacto en el control extranjero.

Para el ejercicio profesional, la conclusión de este apartado es la más operativa del artículo: la aplicabilidad del régimen a una operación determinada se resuelve en la reglamentación y no en la ley. Quien asesore en esta materia debe conocer los Decretos 274/2012 y 820/2016 con mayor detalle que el articulado de la Ley 26.737.

III. Una prohibición absoluta sin objeto determinado: el mapa hídrico federal

El artículo 10 de la Ley 26.737 contiene la única prohibición del régimen que no admite excepción, autorización ni dispensa: la que recae sobre inmuebles rurales que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes.

El Decreto 820/2016 encomendó al Consejo Hídrico Federal la confección del mapa que identifica esos cuerpos de agua.

La Auditoría General de la Nación, en su informe sobre la Dirección Nacional del Registro Nacional de Tierras Rurales, consignó que ese mapa no fue confeccionado.

La situación merece formularse con precisión, porque es jurídicamente incómoda. La prohibición más categórica del régimen carece del instrumento administrativo que determina su ámbito de aplicación. No se trata de un supuesto de discrecionalidad interpretativa sino de indeterminación del objeto prohibido: ante un inmueble ribereño de un cuerpo de agua de dimensiones intermedias, no existe acto administrativo de alcance general que permita establecer si la prohibición se aplica.

Las consecuencias prácticas son tres.

La primera es de dictamen. Toda opinión sobre un inmueble con presencia de cuerpos de agua debe consignar expresamente que la calificación de envergadura y permanencia se resuelve sin parámetro reglamentario general, y que la determinación queda librada al criterio del Registro en el caso concreto.

La segunda es de riesgo de nulidad. Una adquisición perfeccionada respecto de un inmueble que el Registro no calificó como alcanzado, pero que un mapa posterior calificara como tal, plantearía cuestiones de aplicación temporal que el régimen no resuelve. El artículo 15 de la ley prevé la nulidad absoluta e insanable de los actos celebrados en violación de sus disposiciones, lo que agrava la exposición.

La tercera es de estrategia normativa. Si se pretende reforzar la protección de cuerpos de agua, la vía de mayor rendimiento no es una reforma legislativa del artículo 10 sino la confección del mapa que la reglamentación de 2016 ya ordenó y que lleva una década pendiente. Esa observación no es menor: buena parte del debate de agosto de 2026 versó sobre modificar prohibiciones cuyo instrumento de aplicación nunca se construyó.

IV. Zonas de seguridad de frontera: autorización previa, no prohibición

Una porción considerable del debate público de agosto de 2026 asumió que la Ley 26.737 prohíbe la adquisición de inmuebles rurales por extranjeros en zonas de seguridad de frontera. No es así, y la distinción tiene consecuencias operativas.

El artículo 10 somete esos inmuebles a las excepciones y procedimientos del decreto ley 15.385/44. El artículo 13 exige el consentimiento previo del Ministerio del Interior. Se trata, por lo tanto, de un régimen de autorización previa condicionada, no de prohibición absoluta. La prohibición sin dispensa alcanza únicamente a los cuerpos de agua tratados en el apartado anterior.

Ese régimen de previa conformidad es, además, considerablemente anterior a la Ley 26.737 y opera con lógica propia: el criterio de evaluación es la defensa nacional, la competencia territorial está delimitada, y el organismo interviniente evalúa el proyecto de destino del inmueble, no solamente la nacionalidad del adquirente.

Quien escribe estas líneas trabajó entre 1997 y 2011 en una empresa forestoindustrial con plantas industriales en Misiones, y operó dentro de ese régimen durante catorce años. Cada adquisición exigía la presentación de un plan de negocio, que era analizado por la Dirección Nacional de Zonas de Seguridad. La evaluación era sustantiva: había que explicar el destino productivo del inmueble.

El dato tiene relevancia para la discusión regulatoria en curso y por eso se consigna. La revisión caso por caso que en el debate de 2026 se propuso como el mecanismo ausente del régimen de tierras existió, y funcionó, en el régimen de frontera. Lo que la distingue del diseño discutido en agosto es su arquitectura: un único punto de decisión, con competencia territorial delimitada, criterio identificable y organismo con continuidad técnica.

A ese antecedente corresponde agregar un hallazgo de la auditoría que se trata en el apartado VI: no existe registro consolidado de propietarios en zonas de seguridad de frontera. La función de evaluación se ejerció durante décadas sin generar una base de datos que hoy permita establecer la titularidad acumulada en esas zonas.

V. Departamentos excedidos y ausencia de remedio de desinversión

Según el Registro Nacional de Tierras Rurales, la titularidad extranjera alcanzaba en agosto de 2026 aproximadamente 13,3 millones de hectáreas, cercanas al 5% de la superficie rural, distribuidas en veintitrés provincias. La cifra creció alrededor de 6,25% desde 2018, cuando el registro consignaba 12,5 millones de hectáreas.

Ninguna provincia excede el tope del 15%. Treinta y un departamentos sí lo exceden, y catorce de ellos superan incluso el 25% que la reforma retirada proponía como nuevo techo. Los casos extremos registrados son San Carlos, en Salta, con 59,8%, y Molinos, en la misma provincia, con 57,8%. Lácar, en Neuquén, General Lamadrid, en La Rioja, y Campana, en Buenos Aires, superan el 50%.

No se trata de situaciones recientes. Una investigación periodística de 2018 ya consignaba a esos mismos departamentos por encima del 50%, con valores próximos a los actuales.

De aquí se siguen dos conclusiones operativas de signo opuesto, y conviene formular ambas.

Para el adquirente prospectivo: la identificación del departamento es determinación previa y verificable. En los treinta y un departamentos excedidos el Registro no expide certificado de habilitación para nuevas adquisiciones por extranjeros. Es un dato de relevamiento anterior a cualquier negociación, y la lista es pública.

Para el titular actual: la Ley 26.737 no contiene remedio de desinversión. No prevé expropiación, venta forzosa ni plazo de adecuación para las situaciones consolidadas por encima del cupo. La única consecuencia de que un departamento supere el tope es el bloqueo de operaciones nuevas. Las posiciones consolidadas no están, bajo el régimen vigente, sujetas a reversión.

Esa asimetría explica una característica del régimen que el debate público no registró: el instrumento opera exclusivamente sobre el flujo y carece de todo efecto sobre el stock. En los departamentos donde la extranjerización efectivamente se concentra, la ley que en agosto de 2026 se defendió con intensidad no ofrece protección alguna.

VI. Lo que la Auditoría General de la Nación encontró en el Registro

La Auditoría General de la Nación examinó la Dirección Nacional del Registro Nacional de Tierras Rurales. Sus hallazgos, que no tuvieron circulación durante el debate legislativo, son de interés directo para quien deba apoyarse en información registral.

Integridad de la base de datos. Los expedientes tramitados entre 1989 y 2006 permanecen archivados sin haber sido incorporados a la base de datos.

Zonas de seguridad de frontera. No existe un registro consolidado de propietarios de inmuebles rurales en esas zonas.

Mapa hídrico federal. No fue confeccionado, conforme se trató en el apartado III.

Heterogeneidad catastral. Los sistemas catastrales provinciales carecen de homogeneidad, algunos digitales y otros manuales, con el consiguiente riesgo de superposición de títulos y de deterioro del control de las operaciones.

Evaluación de proyectos de inversión. La auditoría consignó que se aprueba el cien por ciento de los proyectos de inversión presentados sin que se realice evaluación técnica ni análisis de viabilidad.

Seguimiento de recomendaciones. De trece recomendaciones formuladas en la auditoría original, el seguimiento posterior encontró una cumplida, una parcialmente cumplida, nueve incumplidas y dos no aplicables.

Corresponden tres salvedades de método. El período auditado corresponde a 2015 y 2016, con seguimiento entre 2017 y 2019, aunque el informe fue aprobado en 2025; los hallazgos caracterizan el estado del Registro al ingresar al debate de 2026 y no necesariamente su situación actual. El dato de aprobación se refiere al procedimiento de proyectos de inversión y no establece por sí solo que no se denieguen certificados de habilitación por razones de cupo.

Formuladas esas reservas, la consecuencia para el ejercicio profesional es concreta: la información del Registro presenta limitaciones de integridad conocidas y documentadas por el órgano de control externo. Toda diligencia debida que se apoye en información registral sobre titularidad extranjera debería consignar esas limitaciones, en particular respecto de antecedentes anteriores a 2006 y de inmuebles situados en zonas de seguridad de frontera.

VII. Lo que quedó del proyecto y lo que viene

El Capítulo III retirado el 5 de agosto elevaba, en la versión del dictamen con los cambios acordados, el tope al 25% de la superficie rural de cada provincia, prohibía la adquisición por Estados extranjeros, habilitaba la adquisición por sociedades de capital extranjero con autorización provincial y del Ejecutivo nacional, exigía registración especial de los adquirentes extranjeros en los registros inmobiliarios provinciales, y preservaba potestad regulatoria propia de las provincias. El proyecto completo alcanzaba cuarenta y siete artículos.

El Capítulo IV, retirado en el tramo final de la sesión del 6 de agosto, proponía derogar los artículos 22 bis, 22 ter y 22 quáter de la Ley 26.815 de Manejo del Fuego, incorporados en 2020, que prohíben el cambio de uso del suelo por hasta sesenta años en bosques nativos, áreas protegidas y humedales afectados por incendios, y por treinta años en zonas agropecuarias y de interfaz urbano-rural.

Los tres capítulos restantes obtuvieron media sanción y pasaron a Diputados. Su contenido, según la comunicación oficial del Senado y la cobertura de la sesión, comprende una interpretación restrictiva del concepto de utilidad pública para expropiaciones, que exige justificación específica y no mera conveniencia administrativa; modificaciones al régimen de desalojos que habilitan ejecuciones anticipadas; la incorporación del lucro cesante en las indemnizaciones expropiatorias con tope del 30% salvo prueba en contrario; y un capítulo de modernización y digitalización del Registro de la Propiedad Inmueble.

Ese último conjunto es, con distancia, el de mayor impacto potencial sobre la práctica profesional, y su análisis excede el objeto de este artículo.

Sobre los capítulos retirados, la consecuencia jurídica es la que corresponde a su forma de exclusión. No fueron rechazados: fueron retirados antes de someterse a voto. No existe pronunciamiento del cuerpo sobre su contenido. Ambos quedan disponibles para reintroducción como proyectos autónomos, o para su tratamiento por vía reglamentaria en la medida en que su contenido lo admita.

VIII. Nota comparada: la definición argentina es la más permisiva de las tres

El debate público argentino comparó topes. La comparación pertinente es otra.

En los tres regímenes que suelen invocarse como referencia, la cuestión operativa es idéntica: cuándo una sociedad constituida localmente se considera extranjera. Las respuestas difieren de manera considerable.

Australia. No establece tope porcentual sino un umbral monetario de revisión, acumulativo entre el inversor y sus asociados. Una entidad es extranjera cuando una persona extranjera detenta un interés sustancial del 20% o más, o cuando dos o más detentan un interés sustancial agregado del 40% o más, con reglas legales extensas de atribución a través de asociados, entidades tenedoras y fideicomisos. El régimen alcanza determinados arrendamientos, porque la ley define de manera amplia el interés sobre inmuebles.

Brasil. Fija el tope en el 25% de la superficie de cada municipio, con 40% de ese cupo por nacionalidad. El 23 de abril de 2026 el Supremo Tribunal Federal, por unanimidad, mantuvo el régimen restrictivo de la Lei 5.709/1971, confirmando que las sociedades brasileñas con capital extranjero mayoritario se equiparan a personas jurídicas extranjeras, y extendió expresamente las restricciones al arrendamiento.

Argentina. Tope del 15%, umbral de extranjería en más del 51% del capital social con presunción que admite prueba en contrario, y régimen que alcanza la propiedad, la posesión y la tenencia, pero no el arrendamiento como vía de aprovechamiento económico de escala.

Leída por columnas, la comparación arroja un resultado que conviene registrar: Argentina tiene el tope nominal más restrictivo de los tres y, por amplio margen, la definición más permisiva respecto de a quién se le aplica. Y es el único de los tres que deja fuera el arrendamiento.

Un dato de resultado confirma que la definición pesa más que el tope. Al 30 de junio de 2025 la tierra agrícola australiana con algún grado de propiedad extranjera alcanzaba el 13%, de la cual aproximadamente un cuarto corresponde a tenencias indirectas de inversores australianos a través de entidades clasificadas como extranjeras. Argentina, con el régimen nominalmente más restrictivo, se sitúa en 5%.

Corresponde advertir que ambas cifras responden a denominadores y fechas de corte distintos y no son estrictamente conmensurables. La observación se formula sobre la dirección de la diferencia, no sobre su magnitud.

IX. La vía que el debate no consideró: el planteo de inconstitucionalidad en caso concreto

Todo el debate de agosto de 2026 asumió que el régimen de la Ley 26.737 solo puede modificarse por vía legislativa o reglamentaria. Existe una tercera vía, y la práctica argentina ofrece un antecedente estructural preciso.

El antecedente

En “Sejean, Juan B. c/ Zaks de Sejean” (Fallos 308:2268, 27 de noviembre de 1986), la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad del artículo 64 de la Ley 2393 de Matrimonio Civil en cuanto establecía la indisolubilidad del vínculo. La Ley 23.515, que instituyó el divorcio vincular, se sancionó pocos meses después.

Lo relevante del precedente no es la materia sino la estructura. Una restricción legal de larguísima data, consolidada, socialmente arraigada y considerada por décadas fuera del alcance del control de constitucionalidad, fue removida en un caso concreto promovido por un particular con agravio actual. El legislador siguió después.

La doctrina encuadra a Sejean dentro de la categoría de la inconstitucionalidad sobreviniente: una norma válida al momento de su sanción puede devenir inconstitucional por transformación de las circunstancias que le daban sustento. Ese encuadre es el que hace la analogía útil y no meramente retórica.

Los anclajes constitucionales disponibles

Un adquirente extranjero a quien el Registro deniegue el certificado de habilitación por aplicación de los topes cuenta con agravio concreto, actual y personal, que es el presupuesto del control de constitucionalidad en nuestro sistema difuso. Los argumentos disponibles no son marginales.

El artículo 20 de la Constitución Nacional es el más directo, y llama la atención su ausencia del debate público. Su texto dispone que los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano, y enumera expresamente, entre ellos, el de poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos. La disposición no distingue entre inmuebles urbanos y rurales.

El artículo 28 provee la calificación técnica del agravio: los principios, garantías y derechos reconocidos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. El planteo sería, precisamente, que un tope cuantitativo que opera como prohibición absoluta respecto de determinados sujetos en determinadas jurisdicciones no reglamenta el derecho del artículo 20 sino que lo suprime en su ámbito de aplicación.

El artículo 14 agrega el derecho de usar y disponer de la propiedad y de ejercer industria lícita. El artículo 16 habilita el planteo de igualdad, particularmente respecto del tope del 30% por nacionalidad, que introduce una distinción entre extranjeros de distinto origen cuya justificación no es evidente. El artículo 25 y el Preámbulo aportan el elemento teleológico.

Por qué el planteo es más fuerte hoy que en 2011

Aquí es donde la doctrina de la inconstitucionalidad sobreviniente adquiere sentido operativo, porque el propio material reunido en los apartados anteriores provee los elementos.

La razonabilidad de una restricción se evalúa por la adecuación entre el medio empleado y el fin perseguido. Un demandante podría sostener que esa adecuación se deterioró desde 2011 por circunstancias verificables y documentadas por el Estado mismo:

El medio no opera sobre el fin declarado. El tope agregado nunca fue vinculante: la variable regulada se sitúa en aproximadamente un tercio del techo y ninguna provincia lo excede. Un instrumento que no restringe no puede justificarse por lo que restringe.

Donde el fin se compromete, el medio no actúa. En los treinta y un departamentos excedidos la ley carece de remedio de desinversión. La restricción opera sobre el flujo y no sobre el stock, de modo que no protege el bien jurídico invocado precisamente donde ese bien está más comprometido.

El Estado no ejerce la evaluación sustantiva que justificaría la restricción. La Auditoría General de la Nación consignó que se aprueba el cien por ciento de los proyectos de inversión presentados sin evaluación técnica. Una restricción cuantitativa cuya contrapartida evaluativa no se ejerce queda expuesta al reproche de constituir una barrera y no un control.

El instrumento de aplicación de la prohibición más severa no existe. El mapa hídrico federal nunca se confeccionó.

Ninguno de esos cuatro elementos estaba documentado en 2011. Los cuatro lo están hoy, y tres de ellos provienen de órganos del propio Estado.

La jurisprudencia de porcentajes: por qué no se traslada, y qué sí se traslada

Cabe preguntar por qué un tope del 15%, o el 25% que se propuso en 2026, sería constitucional, cuando nuestro derecho tiene una tradición consolidada de control judicial sobre límites porcentuales. El 33% funciona casi como mantra en materia tributaria, y fuera de ella existen otros límites cuantitativos de invocación corriente.

Conviene precisar esos otros límites, porque la práctica los cita con menos exactitud de la que admiten. El régimen de embargabilidad de remuneraciones no se estructura sobre un 33% sino sobre las proporciones del Decreto 484/87: inembargabilidad hasta el salario mínimo, vital y móvil, diez por ciento del excedente entre uno y dos salarios mínimos, y veinte por ciento del excedente por encima de dos. El artículo 133 de la Ley 20.744 fija en veinte por ciento, y no en un tercio, el límite de las retenciones, deducciones y compensaciones que el empleador puede practicar sobre la remuneración. Y en materia de cuota alimentaria no hay porcentaje general alguno: el artículo 4 del propio Decreto 484/87 excluye expresamente a las cuotas alimentarias y litisexpensas del esquema de proporciones fijas, y dispone que se fijen de modo que permitan la subsistencia del alimentante. El tercio que suele invocarse en esa materia es práctica de tribunales de familia y no regla derivada de un pronunciamiento de la Corte.

Esa precisión no debilita la pregunta: la refuerza, y en una dirección determinada. Todos esos regímenes miden la afectación del ingreso o del patrimonio de un sujeto individual frente a un acreedor también individual. Ninguno tiene la estructura de un umbral agregado colectivo que condicione una autorización administrativa. Esa asimetría estructural, y no la magnitud del número, es lo que decide el traslado.

La respuesta requiere distinguir con cuidado, porque el traslado directo del argumento de confiscatoriedad es, en mi opinión, un error de encuadre que además desperdicia los argumentos más fuertes.

Por qué la confiscatoriedad no se traslada.

La doctrina del 33% mide qué proporción del patrimonio o de la renta del propio contribuyente absorbe el Estado. Su objeto de protección es el patrimonio existente de una persona determinada, y su método consiste en confrontar la detracción con la capacidad contributiva de ese sujeto.

El tope del artículo 8 de la Ley 26.737 no tiene esa estructura. No es una proporción del patrimonio de nadie: es una proporción de un agregado colectivo, la superficie rural del país, de la provincia o de la entidad administrativa equivalente, utilizada como umbral de una autorización. Ningún sujeto pierde el 15% de nada. Lo que ocurre es que, alcanzado el umbral agregado, el Registro deja de expedir certificados de habilitación.

La diferencia es la que media entre la ablación de un derecho ya incorporado al patrimonio y la restricción del acceso a su adquisición. La confiscatoriedad protege lo primero.

A ello se agrega una ausencia decisiva. La Corte no ha aplicado el estándar cuantitativo de confiscatoriedad a restricciones no tributarias, esto es, a limitaciones al dominio impuestas por poder de policía sin detracción patrimonial. Toda esa doctrina, incluida la que sistematiza la Secretaría de Jurisprudencia del Tribunal, se construye sobre tributos, tasas, contribuciones y multas fiscales, siempre sobre una detracción dineraria cuantificable. Quien pretenda el traslado no cuenta con puente jurisprudencial.

Y hay un precedente que estrecha aún más el andarivel.

En “Montarcé, Marcelo A. c/ Administración Nacional de Aduanas” (Fallos 289:443, 17 de septiembre de 1974), la Corte sostuvo que su jurisprudencia sobre el 33% como umbral de confiscatoriedad no resulta aplicable cuando se trata de tributos que gravan la importación. Corresponde no ampliar ese holding más de lo que dice: el fallo no enuncia como regla general que toda finalidad extrafiscal desplace el estándar cuantitativo, sino que lo inaplica en el ámbito de los derechos aduaneros, donde la función de ordenación del comercio exterior es inherente al tributo.

Aun así estrechamente leído, el precedente sirve al argumento a fortiori: si el estándar del 33% no se aplica a un tributo cuya función es ordenar y no recaudar, difícilmente pueda aplicarse a una restricción que no es un tributo en absoluto. Quien construya el planteo sobre confiscatoriedad debería anticipar que la primera línea de defensa estatal será Montarcé, leída junto con la ausencia señalada en el párrafo anterior.

Conviene agregar que la propia Corte ha descrito reiteradamente al 33% como pauta relativa y no como regla rígida, variable en el tiempo y en las circunstancias, criterio que reiteró en “Candy” al señalar que las particularidades del impuesto a las ganancias difieren de las de los gravámenes examinados en precedentes anteriores. Un umbral que la Corte trata como orientador dentro de su propia materia difícilmente pueda importarse como regla dura fuera de ella.

Qué sí se traslada, y es más útil.

La jurisprudencia de porcentajes es pertinente por otro andarivel: no el artículo 17 sino el artículo 28. No confiscatoriedad, sino razonabilidad de la reglamentación.

Lo que esa jurisprudencia enseña, leída como método antes que como umbral, es que un límite cuantitativo no se justifica por su magnitud sino por su relación demostrable con el fin perseguido, y que la carga de acreditar el desajuste recae sobre quien lo alega. En “Horvath, Pablo c/ Fisco Nacional (DGI)” (Fallos 318:676, 4 de mayo de 1995) la Corte exigió al contribuyente probar el carácter confiscatorio en forma concreta y circunstanciada. En “Gómez Alzaga c/ Provincia de Buenos Aires” (Fallos 322:3255, 21 de diciembre de 1999) rechazó la impugnación por presión fiscal global ante la falta de prueba concluyente, sin declarar inadmisible la impugnación conjunta en sí.

La línea más próxima por materia es la de los gravámenes sobre la explotación agrícola, donde el método consiste en confrontar el tributo con la productividad del inmueble conforme a una correcta y adecuada explotación, y no con el rendimiento que su titular obtiene en los hechos. A esa línea pertenece “Giménez Fauvety y otros c/ Provincia de Buenos Aires”, del 30 de octubre de 1957, sobre impuesto inmobiliario e impuesto al latifundio, donde la Corte rechazó la demanda por no haber acreditado los actores la situación de hecho que invocaban.

Ese método es directamente utilizable en sentido inverso al habitual: si el estándar consiste en confrontar el límite con su efecto real, el demandante debe demostrar que el efecto no existe. Los elementos ya expuestos en este artículo permiten intentarlo:

El número no tiene derivación técnica acreditable. No consta en los antecedentes de la Ley 26.737 el criterio que condujo al 15% y no al 12% ni al 20%. La observación se refuerza con lo ocurrido en 2026: el Poder Ejecutivo propuso inicialmente eliminar los topes, y el 25% surgió en la negociación de una semana para reunir votos. Un umbral que se desplaza entre la supresión total y el 25% en una negociación parlamentaria difícilmente pueda presentarse como resultado de una determinación técnica.

La propia ley demuestra que sabe diferenciar, y elige no hacerlo donde importa. El tope individual del artículo 10 admite equivalencias provinciales según productividad y localización. El tope agregado del artículo 8 aplica el mismo 15% a un departamento de la zona núcleo y a uno de baja productividad patagónica. La incoherencia interna es un argumento de razonabilidad de primer orden: el legislador acreditó capacidad de diferenciación y la omitió precisamente en el instrumento de mayor alcance.

El tope del 30% por nacionalidad es el eslabón más débil. Introduce una distinción entre extranjeros según su origen cuya justificación no es evidente a la luz del artículo 16. Y presenta un problema adicional de adecuación: dado que la nacionalidad computada es la del vehículo societario y no la del controlante último, el cupo mide la bandera de la estructura y no el origen real del capital.

La restricción argentina de la vía comparada. Los tres regímenes reseñados en el apartado VIII resuelven la cuestión mediante definiciones de control con trazabilidad, no mediante topes agregados. La existencia de medios menos restrictivos e igualmente idóneos es elemento clásico del juicio de razonabilidad.

El planteo que no es del comprador extranjero, sino del vendedor argentino

Corresponde señalar una vía distinta, que a mi juicio es más sólida que la del adquirente y que el debate no consideró en absoluto.

En los treinta y un departamentos que exceden el tope, el Registro no expide certificado de habilitación para adquisiciones por extranjeros. La consecuencia no recae solamente sobre el comprador excluido: recae sobre el propietario argentino de un inmueble situado en ese departamento, cuyo bien vale menos porque un segmento de la demanda está legalmente impedido de ofertar.

Ese titular reúne condiciones que el adquirente extranjero no tiene:

Su derecho ya está incorporado al patrimonio. No reclama acceso a la propiedad sino el ejercicio de una facultad de disposición de la que ya es titular. Es el terreno propio del artículo 17.

El agravio es cuantificable. La diferencia de valor entre un inmueble ofrecido a la demanda completa y uno ofrecido a la demanda restringida es materia de prueba pericial, esto es, exactamente la clase de acreditación concreta y circunstanciada que la Corte exige desde Horvath.

Es argentino. Con ello queda neutralizada toda la línea de defensa estatal construida sobre el alcance del artículo 20 respecto de extranjeros, sobre soberanía territorial y sobre el carácter del adquirente. La discusión se reduce a razonabilidad de la restricción y a proporcionalidad del sacrificio individual.

El sacrificio es especial y desigual. La restricción no recae sobre todos los propietarios rurales del país sino sobre los de treinta y un departamentos determinados, por una circunstancia ajena a su conducta, que es la titularidad extranjera acumulada por terceros en su jurisdicción. La doctrina del sacrificio especial es el andarivel natural de ese planteo.

Las reservas, que son cuatro y ninguna menor.

La primera es de encuadre de la pretensión. El artículo 5 de la Ley 26.944 dispone que la responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional y que en ningún caso procede la reparación del lucro cesante, admitiendo únicamente el valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata, con exclusión expresa de las ganancias hipotéticas. La pretensión debe construirse, entonces, como afectación del valor objetivo actual del inmueble y no como ganancia futura frustrada. La distinción es de redacción antes que de sustancia, pero de ella depende la admisibilidad. Cabe registrar que antes de esa ley la Corte había admitido el lucro cesante en supuestos de responsabilidad estatal lícita de fuente contractual, en “Sánchez Granel Obras de Ingeniería c/ Dirección Nacional de Vialidad” (Fallos 306:1409, 1984), criterio que el artículo 5 desplazó por vía legislativa.

La segunda es la más severa y afecta al núcleo del planteo. La doctrina del sacrificio especial exige un daño diferenciado del que soporta el resto de la comunidad, y la Corte ha restringido su aplicación cuando el perjuicio lo padece un número indeterminado de sujetos en idéntica situación. El agravio aquí descrito recae sobre todos los propietarios rurales de los departamentos excedidos, lo que habilita la respuesta estatal de que se trata de un efecto general de una política pública y no de un sacrificio individualizado. La circunstancia de que los departamentos sean treinta y uno y no la totalidad del país acota el universo, pero no lo individualiza.

La tercera es de exigencia probatoria. En “Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/ Estado Nacional” (Fallos 342:917, 4 de junio de 2019), sobre la Ley 26.639 de Glaciares, la Corte rechazó la demanda por ausencia de caso justiciable: las actoras invocaban afectaciones futuras y contingentes y no un acto de ejecución concreto y actual. El criterio es directamente trasladable: no basta invocar una restricción regulatoria en abstracto ni un perjuicio de mercado hipotético. Haría falta una operación frustrada o una tasación comparada que acredite el diferencial de precio en el mercado local del que se trate, lo que no puede presumirse.

La cuarta es la ya señalada: la restricción es general y anterior a la adquisición de cada titular, lo que habilita la defensa de que el inmueble se adquirió con esa limitación ya incorporada a su régimen.

Formuladas esas reservas, la observación se mantiene: si el régimen ha de ser sometido a control de constitucionalidad, el actor con mejor posición procesal probablemente no sea el inversor extranjero al que se le denegó el certificado, sino el productor argentino cuyo campo vale menos por una circunstancia que no depende de él. Su posición es mejor que la del adquirente, lo que no equivale a decir que sea holgada.

El contraargumento, que es serio

Corresponde formular la posición contraria con la misma seriedad, porque un dictamen que omita hacerlo no sirve.

El artículo 20 reconoce a los extranjeros los derechos civiles del ciudadano, y los derechos del ciudadano no son absolutos: se ejercen conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio, según el propio artículo 14. La Corte ha sido tradicionalmente deferente frente a limitaciones cuantitativas fundadas en poder de policía, particularmente cuando el objeto regulado presenta oferta fija y conexión con la defensa nacional. El artículo 75 inciso 18 provee sustento a la ordenación estatal del territorio con fines de desarrollo. El artículo 41 incorpora la dimensión ambiental. El artículo 124 reconoce el dominio originario provincial sobre los recursos naturales. Y el régimen de zonas de seguridad de frontera cuenta con anclaje propio y anterior.

A ello se agrega un argumento de coherencia que el demandante debería anticipar: la Ley 26.737 declara en su artículo 11 que la adquisición de tierras rurales no constituye inversión a los fines de los tratados bilaterales, calificándola como recurso natural. Esa caracterización, si prospera, desplaza el análisis del terreno del derecho de propiedad al de la ordenación de recursos naturales, donde la deferencia judicial es sustancialmente mayor.

La conclusión honesta es que el planteo no es de resultado previsible. Es de resultado disputable, que es cosa distinta y suficiente para que merezca análisis.

La observación estratégica

Existe un elemento adicional que conviene registrar, y que no es de derecho sustantivo sino de configuración procesal.

El régimen se defiende hoy, según se expuso en el apartado I, mediante un amparo colectivo promovido por una asociación, con un interés difuso y sin agravio patrimonial individualizado. Un planteo de inconstitucionalidad en caso concreto invertiría por completo esa configuración: un demandante con legitimación indiscutible, agravio patrimonial cuantificable, capacidad técnica y recursos para sostener el litigio hasta la Corte, frente a una defensa estatal que debería justificar la razonabilidad de una restricción cuya inoperancia el propio Estado documentó.

Esa asimetría de configuración es la que hace que la vía judicial merezca ser considerada por quienes hasta ahora concentraron su atención en el trámite parlamentario. Y es coherente con la observación del apartado siguiente: la vía de baja visibilidad pública es, sistemáticamente, la que ha producido modificaciones duraderas en este régimen.

Corresponde una advertencia final sobre este apartado. Lo aquí expuesto es identificación de una vía disponible y de los argumentos que la sostendrían y la resistirían. No constituye recomendación de curso de acción ni opinión sobre la procedencia de un planteo determinado, que dependería del caso concreto, de la jurisdicción y de circunstancias que este análisis no considera.

X. Una observación de diseño institucional

Corresponde una observación final, de otro orden, que este autor desarrolló con mayor extensión en un trabajo separado.

Entre 2011 y 2026 el régimen de titularidad extranjera de tierras rurales fue objeto de cuatro operaciones normativas de dirección definida: la sanción de la Ley 26.737 en 2011, el Decreto 820/2016, el artículo 154 del DNU 70/2023 y el Capítulo III del proyecto de 2026.

La única modificación que subsiste es el Decreto 820/2016. No elevó ningún tope: redefinió los criterios de cómputo. Las tres operaciones que se ejecutaron por canales de alta visibilidad pública fracasaron o quedaron neutralizadas. La que se ejecutó por vía reglamentaria lleva una década vigente y no fue objeto de discusión pública relevante.

La observación no es política sino de técnica normativa, y tiene una consecuencia práctica que este artículo desarrolló en el apartado II: en un régimen de esta clase, lo que determina el alcance efectivo no es el enunciado sino los artefactos de medición que lo traducen en decisiones administrativas. Quien pretenda anticipar la evolución de este régimen haría bien en observar la reglamentación y las resoluciones del Registro con más atención que los proyectos de ley.

Conclusión para la práctica

Primera. El riesgo operativo dominante no es el cupo del 15%. La variable regulada se sitúa en aproximadamente un tercio del techo y ninguna provincia lo excede. El riesgo es que la vigencia del régimen descansa sobre una medida cautelar confirmada el 14 de mayo de 2024 en un proceso colectivo ajeno, con la sentencia de fondo suspendida por el recurso extraordinario concedido esa misma fecha, y la causa radicada ante la Corte Suprema desde el 15 de mayo de 2024. Todo dictamen debería consignar esa contingencia y su carácter precautorio.

Segunda. La aplicabilidad del régimen a una operación concreta se resuelve en la reglamentación. La presunción del 51% con prueba en contrario, el criterio de formación de voluntad mayoritaria, la exclusión de obligaciones negociables y debentures hasta la notificación de conversión, y los plazos de 120 y 20 días son las disposiciones de mayor incidencia práctica del régimen, y ninguna de ellas está en la ley.

Tercera. La prohibición absoluta del artículo 10 sobre cuerpos de agua carece del mapa identificatorio que la reglamentación de 2016 encomendó al Consejo Hídrico Federal. Ante inmuebles con presencia de cuerpos de agua de dimensiones intermedias, la calificación se resuelve sin parámetro reglamentario general. Dado el régimen de nulidad absoluta e insanable del artículo 15, la exposición no es menor y debe consignarse expresamente.

Cuarta. El régimen de zonas de seguridad de frontera es de autorización previa condicionada, no de prohibición. Requiere consentimiento previo del Ministerio del Interior conforme al artículo 13 y se rige por el decreto ley 15.385/44. La evaluación es sustantiva y alcanza el destino productivo del inmueble.

Quinta. Los treinta y un departamentos que exceden el tope son determinación previa y verificable, y en ellos no se expide certificado de habilitación para nuevas adquisiciones por extranjeros. En sentido inverso, la ley carece de remedio de desinversión: las posiciones consolidadas por encima del cupo no están sujetas a reversión bajo el régimen vigente.

Sexta. La información registral presenta limitaciones de integridad documentadas por el órgano de control externo, en particular respecto de antecedentes anteriores a 2006 y de zonas de seguridad de frontera. La diligencia debida que se apoye en ella debería consignar esas limitaciones.

Séptima. Los capítulos de tierras y de manejo del fuego no fueron rechazados sino retirados antes de votarse. No existe pronunciamiento del cuerpo sobre su contenido y ambos quedan disponibles para reintroducción, eventualmente por vías distintas de la legislativa en la medida en que su contenido lo admita. Quien siga esta materia debería monitorear la actividad reglamentaria y las resoluciones del Registro con la misma atención que el trámite parlamentario.

Octava. El debate asumió que el régimen solo se modifica por vía legislativa o reglamentaria. Existe una tercera vía. Un adquirente a quien se deniegue el certificado de habilitación cuenta con agravio concreto y con anclajes constitucionales que el debate público no consideró, en particular el artículo 20 de la Constitución Nacional, que reconoce expresamente a los extranjeros el derecho de poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos, leído junto con el artículo 28. El planteo no es de resultado previsible, pero los elementos que sostendrían la alegación de inconstitucionalidad sobreviniente, en los términos de la doctrina que la Corte aplicó en Sejean, provienen en su mayoría de documentos del propio Estado y no estaban disponibles en 2011.

Novena. La tradición de control sobre límites porcentuales no se traslada por vía de confiscatoriedad, y la razón es estructural antes que doctrinaria: el tope del artículo 8 no mide una proporción del patrimonio de nadie sino un umbral agregado que condiciona una autorización administrativa, y no se localizó pronunciamiento de la Corte que aplique el estándar cuantitativo a restricciones no tributarias. “Montarcé” (Fallos 289:443) refuerza esa conclusión, aunque su holding es más acotado que el que suele atribuírsele: inaplica el 33% a los tributos que gravan la importación, no a toda finalidad extrafiscal. La jurisprudencia sí se traslada por vía de razonabilidad del artículo 28, y allí es utilizable el método de confrontar el límite con su efecto real que la Corte aplicó a los gravámenes sobre la explotación agrícola. Corresponde además registrar que el actor con mejor posición procesal frente al régimen probablemente no sea el adquirente extranjero sino el propietario argentino de un inmueble situado en uno de los treinta y un departamentos excedidos, con la advertencia de que ese planteo debe encuadrarse como afectación del valor objetivo del bien y no como lucro cesante, que el artículo 5 de la Ley 26.944 excluye en todos los casos, y de que su obstáculo principal es la exigencia de sacrificio especial diferenciado.

El debate de agosto de 2026 se libró sobre un tope que la realidad situaba a un tercio de distancia. Mientras tanto, la vigencia del régimen depende de una cautelar dictada en un juicio ajeno, su prohibición más severa carece del instrumento que determina su alcance, y los criterios que efectivamente deciden si una operación queda alcanzada fueron establecidos por un decreto reglamentario de 2016 que nadie discutió.

Normativa citada: Ley 26.737 (B.O. 28/12/2011), artículos 8, 9, 10, 11, 13, 14 y 15. Decreto 274/2012, reglamentario. Decreto 820/2016 (B.O. 30/06/2016). DNU 70/2023, artículo 154. Decreto ley 15.385/44, zonas de seguridad de frontera. Ley 23.554, Defensa Nacional. Ley 26.815, Manejo del Fuego, artículos 22 bis, 22 ter y 22 quáter. Constitución Nacional, artículos 75 incisos 15 y 17, y 124. Lei 5.709/1971 (Brasil). Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975 (Australia), secciones 4, 6 y 12.

Jurisprudencia citada: CSJN, “Sejean, Juan B. c/ Zaks de Sejean, Ana M.”, Fallos 308:2268, 27 de noviembre de 1986. En materia de límites porcentuales y confiscatoriedad: “Ocampo, Carlos Vicente”, 2 de marzo de 1956, Fallos 234:129; “Giménez Fauvety, Raúl y otros c/ Provincia de Buenos Aires s/ demanda de inconstitucionalidad”, 30 de octubre de 1957; “Montarcé, Marcelo A. c/ Administración Nacional de Aduanas s/ demanda contenciosa”, 17 de septiembre de 1974, Fallos 289:443; “Horvath, Pablo c/ Fisco Nacional (DGI) s/ ordinario (repetición)”, expte. H.102.XXII, 4 de mayo de 1995, Fallos 318:676, con criterio concordante en 318:785; “Gómez Alzaga, Martín Bosco c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/ inconstitucionalidad”, 21 de diciembre de 1999, Fallos 322:3255; y “Candy S.A. c/ AFIP y otro s/ acción de amparo”, 3 de julio de 2009, Fallos 332:1571. En materia de responsabilidad del Estado por actividad lícita: “Sánchez Granel Obras de Ingeniería S.A.C.I.F.I. c/ Dirección Nacional de Vialidad”, 1984, Fallos 306:1409. Sobre exigencia de caso justiciable frente a restricciones ambientales: “Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, 4 de junio de 2019, Fallos 342:917.

Actuaciones judiciales citadas: “Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ Amparo Ley 16.986”. Juzgado Federal N° 4 de La Plata, resolución del 5 de febrero de 2024. Cámara Federal de Apelaciones de La Plata, Sala III, sentencia del 21 de marzo de 2024. Concesión parcial de recurso extraordinario con efecto suspensivo y confirmación de medida cautelar, 14 de mayo de 2024. Radicación ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2024. Supremo Tribunal Federal de Brasil, ADPF 342 y ACO 2.463, 23 de abril de 2026.

Fuentes de datos: Registro Nacional de Tierras Rurales, Ministerio de Justicia. Auditoría General de la Nación, informe sobre la Dirección Nacional del Registro Nacional de Tierras Rurales. Register of Foreign Ownership of Australian Assets, reporte anual 2024-25. Senado de la Nación, comunicación oficial de la sesión del 6 y 7 de agosto de 2026.

Ampliación: el análisis de diseño institucional referido en el apartado IX se desarrolla en Lerer, I. A. (2026), Channel Opacity and the Survival of Legal Change: Why Reform Endures Where No One Reads It in Argentina’s Rural Land Regime, 2011-2026, versión 1.6, Zenodo, https://doi.org/10.5281/zenodo.21842757