SANCIONES POR DOCUMENTAR FUERA DE TÉRMINO LUEGO DEL LEVANTAMIENTO DEL REZAGO Por Daniel Zarucki I. Introducción. II. Desarrollo del tema. III. Cuestiones a debatir. IV. Argumentos jurídicos. V. Conclusiones I. INTRODUCCION El propósito del presente trabajo es analizar las sanciones que sufren quienes realizan destinaciones aduaneras fuera del lapso establecido por la Nota Externa ADBA 1/2005 que reglamenta el procedimiento a seguir para el desbloqueo de los títulos de transporte que se encuentran en situación de rezago, por no haber una solicitado destinaciones aduaneras dentro de los términos asignados para ello y si esta especie de actos administrativos poseen entidad suficiente para imponer obligaciones a los administrados y facultades sancionatorias. Como fundamentaré a continuación, mi postura es que los mismos, de ningún modo pueden generar obligación de acatamiento por parte de los administrados, y menos aun, imponer sanciones de naturaleza penal II DESARROLLO DEL TEMA Conforme lo establecido en la Nota Externa 1/2005 (DI ADBA) de fecha 21 de julio de 2005 y firmada por el entonces Director (Int.) de la Aduana de Buenos Aires, Lic. Julio Tarnapolsky y a raíz de la implementación del aplicativo para la generación automática de los MARE (Rezagos María), se adoptó el procedimiento para el desbloqueo de los títulos de transporte sobre los que hayan transcurrido 30 días corridos desde su publicación en Boletín Oficial y no hubieren obtenido una destinación aduanera autorizada, los mismos son pasibles de un bloqueo MARE que afecta el Despacho a Plaza de las mercaderías amparadas en ellos. Quienes se encuentren en la situación descripta, deben acreditar su derecho a disponer de la mercadería con el Documento de Transporte Original y una Multinota donde deberá solicitarse el desbloqueo del Título de Transporte; en la misma debe constar el compromiso a efectuar una destinación dentro de los 5 días hábiles subsiguientes al desbloqueo y una fotocopia de la autorización electrónica del Importador al Despachante de Aduana interviniente que como recordaran, desde la vigencia de la Resolución General AFIP 2572/2009, reemplaza al tradicional endoso en el Documento de Transporte que menciona la norma en trato. Cabe destacar que si no se efectúa una destinación aduanera autorizada en el lapso aludido en el párrafo anterior, el título de transporte es bloqueado nuevamente. En relación a la faz operativa del trámite en cuestión, la norma prescribe que podrá hacerse indistintamente en la División Rezagos y Comercialización o en la Sección Administrativa del Departamento Asistencia Administrativa y Técnica de BS. AS. Finalmente, y este punto será el objeto de debate del presente trabajo, la norma en análisis nos advierte acerca de las sanciones aplicables para casos en los que habiendo solicitado un desbloqueo de MARE no se hubiere registrado en el plazo comprometido la destinación aduanera, en tales supuestos, el declarante será sancionado con las penas establecidas en el inciso a) del Art. 994 del Código Aduanero. III. CUESTIONES A DEBATIR. A poco de analizar la norma en trato, existen algunas cuestiones que es menester debatir, o por lo menos analizar más detenidamente y ellas son: a) El tipo de acto administrativo que es la Nota Externa. b) Desde que momento surte efectos el término de los 5 días hábiles para efectuar una destinación aduanera autorizada luego del desbloqueo del título de transporte, pues la norma guarda silencio al respecto. c) Si la División Rezagos y Comercialización posee facultades de interpretación de normas en lo atinente al punto anterior. En el punto siguiente comenzare a detallar los argumentos, que en nuestra opinión, son de una clara solidez, respecto a la no pertinencia de la aplicación de sanciones penales por el incumplimiento a la norma en trato. IV ARGUMENTOS JURIDICOS En relación al primero de los ítems, la Disposición AFIP 446/2009 establece claramente que las Notas Externas “son aquellos actos de alcance particular emitidos en el marco de las facultades del Artículo 9º Apartados 1), 2), 3) y 10 del Decreto Nº 618/97, sus modificatorios y sus complementarios, y demás normas vigentes relativas a la organización, competencia y funcionamiento del Organismo por los que se formula una comunicación o requerimiento a los administrados o a otros organismos que no están incluidos en un procedimiento reglado.” Las Notas Externas se encuentran encuadradas en el Anexo I, B) b) II, “Actos Externos de Carácter No resolutivo”. Sobre el particular dispone la norma en comentario al respecto: “3.2. ACTOS NO RESOLUTIVOS: no generan derechos y/u obligaciones. Aunque pueden resultar orientativos, no son de cumplimiento obligatorio. Se incluyen aquellos mediante los cuales se comunican actos o noticias que son considerados importantes por los distintos niveles de la Administración Federal de Ingresos Públicos autorizados para emitirlos.” Por lo tanto, si no generan derechos ni obligaciones, como se adelantó, su incumplimiento jamás puede acarrear una sanción de naturaleza penal, como lo es la prevista en el artículo 994 inciso c) del Código Aduanero. En relación al segundo punto, consideramos que ante el silencio de la norma, debe interpretarse armónicamente con lo dispuesto en el Articulo 1017 1er párrafo del Código Aduanero que establece: “las disposiciones de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos se aplicarán supletoriamente en los procedimientos que se cumplieren ante el servicio aduanero”, resultando que el artículo 1º inciso c) de la referida Ley Nacional de Procedimientos Administrativos establece : e) En cuanto a los plazos (…) 3) se computarán a partir del día siguiente al de la notificación…” Esta conclusión nos lleva, casi por decantación, a analizar el tercer punto a debatir, esto es, si la División Rezagos y Comercialización posee facultades de interpretación de normas en lo referente al punto anterior. Sobre el particular, nos pronunciamos por la negativa, pues el art 8 del Decreto 618/97 prescribe que: “El administrador federal tendrá la función de interpretar con carácter general las disposiciones de este decreto y de las normas legales que establecen o rigen la percepción de los gravámenes a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos…” por lo que mediante una interpretación “a fortiori” de la norma puede deducirse, que si el Administrador Federal tiene la función de interpretar con carácter general normas que establecen o rigen la percepción de gravámenes, con más razón tendrá la función de interpretar cuestiones de procedimiento. Dicha conclusión se ve reforzada si se observa el área de competencia de la División Rezagos y Comercialización conforme lo prescripto en el Anexo B15 de la Disposición AFIP 464/98 el cual se transcribe, para más ilustración: División Rezagos y Comercialización Acción Intervenir en la tramitación, registro, comercialización y destrucción de las mercaderías sin destinación aduanera y la supervisión de las mercaderías ingresadas en condición de secuestro. Tareas 1. Intervenir en la tramitación para la comercialización y/o destrucción de toda mercadería sin destinación aduanera, en el ámbito de la Aduana de Buenos Aires. 2. Controlar los plazos de las mercaderías sujetas a la destinación de Depósito de Almacenamiento, confeccionar los listados de rezagos, declaraciones de mercaderías en situación de rezagos e iniciar los trámites de la subasta. 3. Recibir, registrar y diligenciar las planillas de rezagos provenientes de las dependencias aduaneras. 4. Recibir, efectuar el registro, inventario y custodia permanente de la mercadería en depósitos de su jurisdicción. 5. Intervenir en la verificación y aforo de las mercaderías sujetas a comercialización. 6. Autorizar, de acuerdo con la normativa vigente, la subasta de mercaderías. 7. Autorizar, en los casos que corresponda, el retiro de bienes de las subastas como así también la suspensión de las mismas. 8. Elevar al Administrador los proyectos de actos administrativos por los que se aprueben las subastas oportunamente realizadas. 9. Elevar al Administrador, en los casos que corresponda, los proyectos de actos por los que se ordene la destrucción de mercaderías peligrosas, perecederas, no aptas para el consumo humano, previa certificación al respecto emanada de la autoridad sanitaria pertinente (Oficina de Bromatología del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) y de la mercadería cuya comercialización resulte probadamente antieconómica hasta la cifra de DOS MIL DOLARES ESTADOUNIDENSES (u$s2.000). 10. Elevar al Administrador los proyectos de actos por los que se ordene la venta directa de mercadería de rezagos, en los casos admitidos por la reglamentación. 11. Recibir, registrar y diligenciar las actas de secuestros provenientes de los organismos aprehensores. 11. Recibir, registrar y diligenciar las actas de secuestros provenientes de los organismos aprehensores. 12. Controlar el estricto cumplimiento de las obligaciones que hubieren asumido los Permisionarios de Depósitos Fiscales, como consecuencia de la suscripción de Convenios para la Venta de Mercaderías. 13. Entender en la adjudicación y entrega de las mercaderías. 14. Realizar la liquidación, percepción y rendición de los fondos recaudados por la comercialización. 15. Efectuar la recopilación y archivo de antecedentes correspondientes a las ventas realizadas en el ámbito de su jurisdicción por el término de Ley.” Como podrá apreciarse, de ninguna de sus tareas surge que posea la función de interpretar normas. En consecuencia, y atendiendo al principio de que la competencia en materia administrativa es restringida, no es posible que dicha División asuma tales funciones, si no hay una norma que expresamente se lo indique, conforme el art 3 de la Ley de Procedimientos Administrativos, que prescribe:” La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario” criterio que se refuerza aun mas con la lectura conjunta del art 7 inc. a) de la citada norma, que prescribe que el acto administrativo debe ser “dictado por autoridad competente” V. CONCLUSIONES La incorrecta interpretación de la norma analizada por parte de sectores de índole operativo, y que redunda en un incremento de las denuncias por infracción al art 994 inc. c) de nuestro Código Aduanero, puede explicarse por ser ésta, una función ajena a su competencia conforme la Disposición 464/98 Anexo B15, y por ende, al implícito soslayo de los principios del Derecho Administrativo que de ello deriva y que rigen supletoriamente la materia aduanera conforme el art. 1017 ap. 1 del Código Aduanero, además de inmiscuirse en facultades que son exclusivas del Administrador Federal conforme el art 8 del Decreto 618/97 Ejemplos de este tipo, abundan, basta con mencionar los casos en los que se efectúan presentaciones “En las dos primeras” conforme el art. 1009 que establece: “las presentaciones no efectuadas en el horario hábil administrativo del día en que venciere el plazo se podrán efectuar válidamente dentro de las dos primeras horas hábiles administrativas del día siguiente al del vencimiento”. Como muestra, en el año 2002, se emitió la Instrucción General DGA 14/02, precisamente, para recordar la vigencia de los artículos 1008 y 1009 del Código Aduanero. Si a ello, se le suma la existencia de actos administrativos de menor entidad como el que nos ocupa creados con fines meramente informativos y a pesar que la propia Administración lo reconoce en la Disposición 446/09, carecen de fuerza obligacional, no es de extrañar entonces, que el trabajo diario de los despachantes de aduana equivalga, en ocasiones, “a remar en dulce de leche”.