Introducción

En el proyecto de la Ley de Presupuesto 2018 se incluyeron 52 proyectos bajo el nuevo régimen de Participación Público Privada de la Ley Nº 27.328 (Ley PPP).

Estos proyectos se desarrollarán en sectores donde existen graves deficiencias de infraestructura y cuya construcción se prevé iniciar en su mayoría en 2018 (con un porcentaje de avance de hasta el 33%) y conclusión en 2020. A continuación, se realiza una descripción general de esos proyectos según los sectores:

1. Rutas y autopistas (13 proyectos por un total de $ 821.182.706.198);

2. Agua y saneamiento (14 proyectos por un total de $ 394.631.879.647);

3. Ferrocarriles (5 proyectos por un total de $ 288.387.492.970);

4. Líneas de transmisión de energía eléctrica (9 proyectos por un total de $ 262.907.861.863);

5. Viviendas (1 proyecto por un total de $ 163.369.045.692);

6. Complejos penitenciarios (3 proyectos por un total de $ 128.805.713.829);

7. Hospitales (7 proyectos por un total de $ 70.500.846.800).

La realización de estos proyectos bajo la Ley PPP implica un gran cambio en la forma de contratar y financiar este tipo de obras en la República Argentina que tradicionalmente se realiza bajo la Ley de Obras Públicas de 1947 (Ley N° 13.064).

La Ley PPP fue sancionada el 30 de noviembre de 2016, reglamentada por Decreto N° 118/2017 (modif. por Decreto N° 936/2017) y establece un nuevo régimen para celebrar acuerdos entre los órganos y entes que integran el Sector Público Nacional y sujetos privados o públicos con el objeto de desarrollar proyectos en los campos de infraestructura, vivienda, actividades y servicios, inversión productiva, investigación aplicada y/o innovación tecnológica. Estos proyectos podrán desarrollar una o más actividades de diseño, construcción, ampliación, mejora, mantenimiento, suministro de equipamientos y bienes, explotación u operación y financiamiento.

Este tipo de contratos constituye una modalidad alternativa a los contratos de obra pública en donde la obra se paga con fondos del tesoro nacional a medida que se certifica el avance de la obra. En el caso de los contratos PPP, el contratista asume el financiamiento de la construcción de la obra, que el Estado pagará en la etapa posterior de mantenimiento. Para que el contratista obtenga ese financiamiento el Estado garantizará sus obligaciones con un Fideicomiso que se crea con esta misma Ley de Presupuesto 2018. Ese Fideicomiso es un fideicomiso público en el que el Estado Nacional es el fiduciante, en donde cada Proyecto tendrá un esquema de cuentas individuales que estarán segregadas de la cuentas de los demás Proyectos, y tendrá como función financiar los contratos o proyectos a desarrollarse bajo este régimen, garantizarlos, y emitir certificados de progreso de trabajo, entre otras cosas.

La Ley PPP tiene aspectos muy positivos, que la diferencian de estructuras similares del derecho comparado, adecuando el PPP a la situación argentina y las inmediatas necesidades que hay que afrontar para resolver el déficit en infraestructura que existe en la actualidad. Para un análisis crítico del régimen de PPP existen bastantes trabajos publicados, entre ellos el excelente libro de Julio César Crivelli, “Inversión privada en el Sector Público”, Ed. Astrea, 2017.

Proyectos de Autopistas y Rutas Seguras

En cuanto a los proyectos a instrumentar bajo este sistema para el 2018, en el caso del proyecto del PPP Autopistas y Rutas Seguras ya fue dado a conocer el dictamen exigido por el art. 13 de la Ley PPP y ya se encuentran publicados los pliegos preliminares de bases y condiciones generales, particulares y especificaciones técnicas generales, para los distintos corredores viales que se incluirán en ese PPP:

1. El corredor A tiene una longitud total de 706 Km. sobre tramos de las rutas nacionales N° 3 y 226.

2. El corredor B tiene una longitud total de 538,65 Km. sobre tramo de la ruta nacionales N° 5.

3. El corredor C tiene una longitud total de 875,92 Km. sobre tramos de las rutas nacionales N° 7 y 33.

4. El corredor E tiene una longitud total de 389,41 Km. sobre tramos de las rutas nacionales N° 9, 193, 34, A012, A008 y 11.

5. El corredor F tiene una longitud total de 634,99 Km. sobre tramos de las rutas nacionales N° 33 y 9.

6. El corredor Vial Nacional Sur tiene una longitud total de 298,63 Km. sobre tramos de las rutas nacionales N° 205 y 3, y autopistas Ricchieri, Newbery y Ezeiza-Cañuelas.

Para los distintos corredores se prevé un contrato de 15 años (plazo que incluye la obra y la posterior operación y mantenimiento), con posibilidad de prórroga de 1 año, en donde cada oferente cotizará un monto anual en dólares que percibirá en el año 2024 por pago de la contraprestación por las obras principales. Este será el pago por la inversión, mientras que el pago por la operación y mantenimiento será mediante el cobro del peaje a los usuarios, tarifa que se prevé actualizar por variación de costos mediante índices establecidos en los pliegos. No se prevé un pago por disponibilidad que en el régimen de PPP es posible para aquellos casos en los que los ingresos por peaje no sean suficientes para satisfacer el pago del precio por la operación y mantenimiento.

Es importante destacar que el pago del precio por las inversiones es realizado por el Fideicomiso PPP cuyas fuentes primarias de fondeo serán: (i) el flujo de fondos correspondiente al impuesto sobre el gasoil destinados al Sistema Integrado Vial (SISVIAL) y (ii) el excedente de recaudación por tránsito de ciertos proyectos. El riesgo de insuficiencia de estas fuentes de fondeo para hacer frente a tales obligaciones de pago estará mitigado por el compromiso del Estado Nacional, a través del Ministerio de Transporte de la Nación, en cuanto fideicomitente del Fideicomiso PPP, de realizar un aporte contingente en caso que los montos depositados en el Fideicomiso PPP no sean suficientes para cumplir sus obligaciones con el Contratista PPP.

Ciertos riesgos que son propios de estos tipos de proyectos han sido disminuidos con variable éxito mediante la Ley PPP y los pliegos. Específicamente:

1. Riesgos de expropiaciones de las zonas donde se realizarán los corredores. Según los pliegos, todos los gastos generados por trámites previos a las expropiaciones tales como gestiones, informes, certificados de dominio, gravámenes, mensuras, confección de los planos de afectación, y todo otro gasto vinculado con dichas tareas estarán a cargo del Contratista PPP. Por su parte, estará a cargo de la Dirección Nacional de Vialidad la declaración de utilidad pública y sujeción a expropiación de los inmuebles afectados así como las tareas de liberación y pago de las expropiaciones. La demora en la liberación será tenido en cuenta para ampliaciones de plazo pero no da derecho a indemnización por gastos improductivos y/o de cualquier otra naturaleza, que importe un resarcimiento a favor del Contratista PPP. No sólo es negativa esta limitación a la indemnización por hechos que son ajenos al Contratista PPP sino que es difícil de estimar la totalidad de gastos que tiene que asumir como parte de los “trámites previos a las expropiaciones”.

2. Riesgo social y ambiental. Según el Pliego de Especificaciones Técnicas Generales, junto con la presentación del proyecto ejecutivo el Contratista PPP debe presentar el Estudio de Impacto Ambiental, estando a su cargo obtener todas las licencias, permisos y autorizaciones necesarias.

3. Riesgo de diseño de la obra. El Contratista PPP tiene la responsabilidad por la elaboración y la idoneidad del diseño del Proyecto Ejecutivo y su cumplimiento conforme los parámetros de calidad, las especificaciones de resultado o indicadores clave de desempeño.

4. Riesgo de construcción. El Contratista PPP asume los riesgos de demoras en la construcción, salvo caso fortuito o fuerza mayor y son relativos las indemnizaciones que puede reclamar en caso de demora por expropiaciones.

5. Riesgo de desempeño. El Contratista PPP asume los riesgos de la operación y mantenimiento, teniendo que cumplir ciertos parámetros de calidad. Además, y tal como surge de la Ley PPP se exige cumplir con un 33% de componente nacional en las obras y servicios principales.

6. Riesgo de nivel de tránsito. El Contratista PPP asumirá el riesgo de proyección de tránsito. Ello así porque gran parte de las estaciones de peaje son existentes y hay datos y antecedentes suficientes como para establecer proyecciones de tránsito con un alto nivel de previsibilidad.

7. Riesgo de pago. El Contratista PPP recibirá el pago de la inversión mediante la entrega de títulos de reconocimiento de inversión a ser emitidos por el Fideicomiso PPP.

8. Riesgo por rescisión anticipada. En tal caso, el Contratista recibirá una indemnización equivalente a la inversión no amortizada.

Además, cabe señalar que la Ley PPP incluye como garantía del Contrato PPP el equilibrio en la ecuación económica financiera, a fin de lograr el objetivo de que el proyecto se realice. Se trata de una garantía del contrato y no solamente de las partes, permitiendo dar solución a las desviaciones que pudieran surgir durante la ejecución del contrato que no fueron tenidas en cuenta en la oferta y que el pliego no impone a cargo del contratista.

Colofón

Este el primero de los proyectos PPP previstos para el 2018, y sin perjuicio de los avances existentes en los otros proyectos ya anunciados por el Poder Ejecutivo, existen muchos más proyectos pppeables. Tal como exige la Ley PPP, para que un proyecto sea instrumentado mediante este nuevo régimen, la máxima autoridad del ente contratante, previa intervención de la Subsecretaría de Participación Público Privada del Ministerio de Finanzas, tiene que justificar las razones por las cuales se considera que el interés público se verá mejor atendido mediante el recurso a esta modalidad frente a otras alternativas contractuales disponibles tal como la obra pública. Se trata de un análisis complejo, que no solo incluye una evaluación de las restricciones presupuestarias sino también el análisis e si el proyecto en cuestión es financiable a partir de la morigeración de las prerrogativas estatales que surge de la Ley PPP.

En definitiva, el régimen de participación público privada está dando sus primeros pasos con los proyectos de Autopistas y Rutas Seguras esperando ser tan exitosos para el gobierno como lo fue el Plan RenovAr (en sus distintas convocatorias para contratar energía eléctrica generada a partir de fuentes renovables)