En abril pasado la Unión Industrial Argentina (UIA) dio a conocer una encuesta en la que participaron más de 100 empresas miembros, la cual dejó en evidencia que los saldos a favor que las provincias le deben a los contribuyentes alcanzaban montos actuales equivalentes a $ 54.000 millones, mientras que el 57% de estos saldos habían sido recaudados por jurisdicciones en las que ni siquiera tenían establecimientos. En la misma línea, la Encuesta Anual de Impuestos de KPMG 2024 titulada “Impacto de los impuestos en la actividad económica y en los negocios desde la visión de las empresas”, ha relevado la visión de más de 50 CFO y especistas sobre la materia. La mayoría considera que el Impuesto sobre los Ingresos Brutos se encuentra en el centro del problema en cuanto a ser el que más incide en los precios de bienes y servicios, y principalmente, porque genera masivamente problemáticas por saldos a favor inmovilizados de empresas.

El resultado de ambas encuestas no es más que una muestra de una tendencia creciente a nivel provincial en la cual muchas jurisdicciones tienen anticipado el Impuesto sobre los Ingresos Brutos a través de una profusión de regímenes de recaudación que impactan a todo nivel. Se percibe cuando se importa y se compra, se retiene cuando se vende y se acredita en las cuentas bancarias o billeteras virtuales, de modo tal que una simple operación de compra/venta podría sufrir el impacto de los regímenes de recaudación provinciales hasta cuatro veces por operación, si a ello le sumamos las percepciones efectuadas por los proveedores de servicios que también son agentes, podremos entender la desesperante situación de aquellos que mes a mes ven como aumentan sus créditos con las provincias, mermando su liquidez.

Las provincias son conscientes de esta situación y han intentado llegar a ciertos acuerdos de armonización o de mejora. Por ejemplo, las Resoluciones Generales N° 61/1995 y N° 19/2021 de la Comisión Arbitral, el Consenso Fiscal 2017 -Ley N° 27.429- (acápite III, puntos e y f) o el Consenso Fiscal 2021 -Ley N° 27.687- (acápite I, puntos e y f), que no han conseguido los resultados esperados. Así planteado el problema, los contribuyentes intentan distintas medidas para reducir la acumulación de estos saldos a favor.

Una primera medida, consiste en obtener la atenuación de alícuotas o certificado de exclusión en cada una de las jurisdicciones. Esta propuesta no está exenta de dificultades. Por un lado, se debe recurrir a todas las circunscripciones donde la empresa está inscripta (que podrían ser las veinticuatro jurisdicciones). Por otro, y más complejo aún, todo queda a merced de los organismos recaudadores locales que habitualmente acuden a farragosos procesos de fiscalización previos a la concesión de una atenuación de la alícuota o el certificado de exclusión, de resultado imprevisible.

Una segunda medida, implica solicitar la devolución de los saldos a favor. Aquí los contribuyentes también se enfrentan a procedimientos aletargados e inspecciones interminables, en los cuales, salvo excepciones, recuperar lo retenido o percibido en exceso puede demorar años, todo lo contrario, a los compromisos asumidos expresamente en los Consensos Fiscales de 2017y de 2021.

Finalmente, tanto en la primera como en la segunda medida, frente a la denegatoria o a la falta de respuesta, se debe recurrir a la Justicia Provincial con los costos y los inconvenientes que ello acarrea. Ante este febril panorama, la Justicia en lo Contencioso Administrativo Federal ha reaccionado otorgando ciertas medidas cautelares, cuyo análisis serán objeto del presente artículo.

 Jurisprudencia

Ante todo, debe recordarse que la Corte Suprema tiene dicho en el fallo “Rafaela Alimentos” (CSJ 2280/2016), recientemente reiterado en el precedente “Indupoles” (Fallos: 346:1355), que la Justicia Federal no es competente para intervenir en regímenes de recaudación impuestos por los organismos de fiscalización provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Sin embargo, cuando se plantea una acción contra un procedimiento de recaudación plurijurisdiccional como lo es el Sistema de Recaudación y Control de Acreditaciones Bancarias “SIRCREB” reglado por la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral (R.G. N° 104/2004), donde no hay una jurisdicción local que pueda resultar competente (porque afecta a varias), la mayoría de las Cámaras en lo Contencioso Administrativo Federal ha aceptado, no sin oposiciones, su competencia en la materia. Pero la competencia es sólo el primer obstáculo que debe sobreponerse, luego comienza el camino para conseguir una medida cautelar a los fines de lograr la suspensión del SIRCREB.

De la reseña de antecedentes que hemos podido compilar observamos que, en su mayoría, los Juzgados Nacionales de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo han sido reticentes a otorgar esas medidas precautorias. Recientemente, sólo el Juzgado N° 3, ha concedido una medida cautelar en este sentido (conf. “Rodriguez” del 12 de octubre de 2023).

Con anterioridad a ese precedente, en el año 2018, el Juzgado N° 7, había hecho lugar a una medida similar para un contribuyente de la Provincia del Chaco (conf. “Hernán Buchholz S.A.” del 10 de septiembre de 2018). Los restantes Juzgados relevados han rechazado las medidas cautelares interpuestas contra la Resolución N° 104/2004 (vgr. Juzgados N° 1, 2, 6 y 8).

Sin embargo, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal ha sido mucho más permeable a conceder estas medidas. La más reciente de estas sentencias se ha dictado con fecha 25 de junio de 2024 por la Sala III, al revocar el rechazo del Juzgado N° 2, en “Pilagá”. Esta Sala ya se había expedido en el año 2017, en “Cooperativa de Vivienda, Crédito, Consumo y Servicios Sociales Palmares Limitada” (29 de junio de 2017) -revocando un rechazo del Juzgado N° 6-.

Previo a eso, la Sala II, modificando la resolución del Juzgado N° 1, concedió una medida cautelar a “Adeco Agropecuaria” con fecha 7 de mayo de 2024. Continuando con su criterio de “Cofco International Argentina”, una firma radicada en la Provincia de Buenos Aires, del 18 de febrero de 2022 -revocando la decisión del Juzgado N° 2-.

Por último, con fecha 23 de mayo de 2024, la Sala I ha otorgado una medida cautelar interina en el caso “Fideicomiso Solares de Korn”, la cual fue concedida durante la sustanciación de una medida para mejor proveer dispuesta en esas actuaciones. Cabe señalar que la resolución del Juzgado N° 8 había sido contraria a la pretensión de la empresa.

 Conclusión

La proliferación de regímenes de recaudación provinciales en Argentina ha generado un significativo impacto económico en los contribuyentes, reflejado en los elevados saldos a favor acumulados en las jurisdicciones provinciales. Esta situación, evidenciada por la encuesta de la UIA pone de manifiesto las dificultades operativas y financieras que enfrentan los contribuyentes debido a las múltiples instancias de retención y percepción fiscal que afectan su liquidez.

Aunque las provincias han intentado establecer mecanismos de armonización fiscal mediante acuerdos como los Consensos Fiscales de 2017 y 2021, estos esfuerzos no han logrado resolver el problema de manera efectiva. Las medidas que los contribuyentes pueden tomar, como solicitar atenuaciones de alícuotas o devoluciones de saldos, resultan ser procesos lentos, complejos y, en muchos casos, infructuosos.

En respuesta a este complejo escenario, la Justicia Contencioso Administrativa Federal ha empezado a intervenir, a través de la concesión de medidas cautelares que buscan suspender regímenes de recaudación como el SIRCREB. En este sentido, las decisiones recientes de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal muestran una mayor disposición para conceder medidas cautelares, ofreciendo cierto alivio a los contribuyentes afectados.  Sin embargo, la solución a largo plazo requerirá un enfoque más coordinado y efectivo entre las provincias y el gobierno nacional para lograr una verdadera armonización fiscal que contemple las necesidades tanto de las jurisdicciones como de los contribuyentes.