Por Julio Carlos Lascano -
Carena & Asociados

En un Estado de Derecho, todos los organismos del Estado deben acatar las resoluciones de los tribunales. En algunos sistemas jurídicos, esa obligación se reduce a aceptar lo resuelto por el Tribunal en el caso concreto sometido a decisión, mientras que para otros la resolución de un tribunal constituye un precedente que debe ser seguido en los casos análogos por otros tribunales.

El  régimen jurídico argentino –de tradición romanista– no le asigna a los precedentes jurisprudenciales un efecto vinculante, obligatorio para todos los tribunales inferiores, a diferencia del derecho anglosajón, en donde debe seguirse todo precedente judicial por aplicación del principio “stare decisis” (1) del common law. Pero si bien ninguna ley de nuestro país establece en la obligatoriedad de las sentencias de la Corte Suprema para los tribunales inferiores, el Alto Tribunal definió en numerosas ocasiones, particularmente a partir de la década de los 80, la eficacia que poseen sus pronunciamientos (2).

Aún cuando la Corte nunca proclamó expresamente el efecto general y vinculante de sus sentencias, en numerosas ocasiones señaló que los magistrados inferiores tienen la obligación y el deber de conformar sus decisiones a los criterios sentados, con fundamento en el deber moral y la autoridad institucional de estos fallos. Todo ello, a su vez, fundado en la doctrina judicial del leal acatamiento. Dijo al respecto que: "Carece del debido fundamento la sentencia que se aparta de la doctrina de la Corte sin aportar argumentos que justifiquen modificar la categórica posición sentada por el Tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y las leyes. Ello así, pues para efectuar una exégesis diversa de las leyes federales aplicables, el a quo debió haber señalado aquello que la Corte no tuvo en cuenta al establecer la inteligencia que debía darse a tales normas, no siendo suficiente dejar consignado que "simple y respetuosamente" se discrepa con su doctrina" (3).

Por su lado, la Cámara Nacional de Apelaciones expresó que "si bien la Corte Suprema sólo decide en los procesos concretos que le son sometidos a su conocimiento y sus fallos no resultan obligatorios para casos análogos, los jueces tienen el deber de conformar sus decisiones a los de ésta ya que reviste el carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia (Fallos 311:1644)” (4).

Es decir, que cuando existen precedentes de la Corte sobre un tema particular, quien pretenda del Alto Tribunal un nuevo examen sobre la cuestión constitucional debatida deberá  exponer con la mayor rigurosidad los fundamentos críticos que sostienen su postura y demostrar en forma nítida, inequívoca y concluyente la existencia de causas graves que hagan ineludible el cambio de la regla del derecho aplicable (5).

En este contexto, no resulta difícil anticipar el resultado que le aguarda a todo litigio generado entre la Administración y los particulares sobre asuntos ya resueltos por la Corte Suprema. En mi experiencia, los letrados particulares suelen recomendar a sus clientes la conveniencia de desistir inmediatamente de los juicios en trámite cuando la Corte se pronuncia en un caso similar en forma adversa a sus pretensiones. Saben que le aguarda al caso en discusión el mismo o parecido resultado que recibió el precedente resuelto por la Corte.

La aduana, en cambio, prefiere desafiar tozudamente a la justicia. El caso de las exportaciones de gas a Chile y Uruguay de la década de los 90 es muy elocuente. Todo comenzó cuando la aduana pretendió ajustar el valor imponible de todas las exportaciones de  gas a Chile y Uruguay y reclamó el pago de mayores derechos de exportación con fundamentos por demás endebles, que los exportadores decidieron masivamente impugnar. Todas las resoluciones aduaneras fueron  invariablemente revocadas por el Tribunal Fiscal de la Nación y la Cámara Nacional de Apelaciones, y la Corte Suprema de Justicia declaró en 2012 que los cargos aduaneros estaban desprovistos de fundamentación por lo que eran improcedentes (6). A pesar de los reveses, la aduana no se resignó y continúa litigando hasta hoy en todos los casos pendientes, como si la Corte no hubiera sentado doctrina en la materia.

Otro tanto sucede con la importación de mercaderías prohibidas, tipificada como infracción en el art. 954 inc. b) del Código Aduanero. La norma sanciona a quienes declaren a importación o exportación mercaderías que, de acuerdo con las comprobaciones practicadas por el servicio aduanero, están prohibidas, y durante años se discutió qué debía entenderse por “mercaderías prohibidas” en el sentido de esa norma. Para la aduana, el tipo infraccional se configura cuando se declara una mercadería para la cual, por los motivos que fueren, no resultan aceptables la licencia, el certificado de importación (de juguetes, de seguridad eléctrica, de reacondicionamiento de bienes usados, o  lo que fuere) o cualquier otra autorización o permiso que el importador deba acompañar al despacho. En otras palabras, la mercadería es de importación prohibida cuando se declara a importación un bien para el que no se cuenta con la licencia o certificado requerido, o cuando dichos documentos simplemente presentan alguna inconsistencia o defecto formal.

Sin embargo, la Corte consideró que el concepto de mercaderías prohibidas tiene un alcance mucho más restringido. En el célebre caso Nate el Tribunal adhirió a los fundamentos expuestos en el dictamen de la Procuración General de la Nación que aconsejaba revocar la condena aplicada a la empresa por haber declarado la importación de bienes usados sin el certificado de reacondicionamiento exigido por la normativa. No debe elevarse a la categoría de prohibiciones a todas las restricciones y simples condicionamientos para la exportación e importación de mercancías –dijo la Procuración–, dando a los arts. 608 y ccs. del Código Aduanero una latitud que llevaría, en la práctica, a desvirtuar el sistema diseñado. “En efecto –señaló–, toda la operatoria aduanera ha de realizarse siguiendo las pautas regladas en cuanto a horarios, modos, trámites administrativos, declaraciones y pagos de los correspondientes tributos, y demás requisitos consabidos propios de un régimen tan delicado. Pero ello no puede implicar la inversión de la regla fundamental consagrada en el art. 29 de la Constitución Nacional, elevando entonces tales requisitos al grado de prohibición, la que sólo se vería levantada para los casos en que se siguiesen tales pasos legal y reglamentariamente determinados, supuesto en que  –siempre dentro de esta perspectiva que considero errónea– se trataría de una “excepción” a la regla de la prohibición” (7).

Este criterio judicial no es aceptado por las autoridades aduaneras, quienes continúan considerando de importación prohibida a todas las mercaderías que carecen del certificado o licencia habitualmente exigibles, o cuando esos documentos presentan discrepancias con la mercadería. Hasta la fecha, las autoridades continúan denunciando a los importadores por infracción al art. 954 inc. b) en estos casos, y detienen el despacho de las mercaderías durante meses y años con los consiguientes perjuicios para los operadores.

En algunos países se ha impuesto la buena práctica administrativa de adecuar inmediatamente los procedimientos aduaneros a las resoluciones de la justicia. Las autoridades aduaneras de Canadá (Customs Borders Service Agency) ajustan inmediatamente sus procedimientos a las decisiones de la Suprema Corte y el Tribunal de Comercio Internacional, mediante el citado de memorándums dirigidos a todas sus dependencias con las instrucciones apropiadas del caso (8).

Puede discutirse si la Administración aduanera debe adecuar su comportamiento al resultado de los pronunciamientos de las Cámaras federales de nuestro país. En mi opinión, cuando existe un número determinado e ininterrumpido de pronunciamientos coincidentes en la interpretación de un caso particular, la Administración aduanera debe ajustar sus actos a dichos pronunciamientos mientras no se modifique la jurisprudencia. Pero, sin lugar a dudas ni discusiones, debe hacerlo inexorablemente con los pronunciamientos de la Corte Suprema.

Las autoridades encargadas de conducir interinamente la Dirección General de Aduanas durante la breve suspensión en sus funciones del Director General de Aduanas, dictaron dos medidas importantes en el camino aconsejado. En el primer caso, adoptaron la jurisprudencia unánime del Tribunal Fiscal de la Nación y de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo en el leading case Atanor (9), en donde se discutía si la aduana tenía derecho a sancionar por infracción al art. 954 inc. c) del Código Aduanero a quienes no habían ingresado total o parcialmente el contravalor en divisas de las mercaderías exportadas, sin importar los motivos, como autores responsables de una declaración inexacta del precio de venta. Los tribunales desestimaron los argumentos de la aduana y revocaron las condenas, al tiempo que la Corte Suprema rechazó la consideración del caso por vía extraordinaria y por queja, en los términos del art. 280 CPCC.  Aun así la aduana continuó defendiendo sus argumentos en centenares  de casos similares hasta que finalmente la Dirección General de Aduanas, “a los fines de evitar un dispendio innecesario de los recursos humanos y materiales disponibles, el descongestionamiento laboral de las áreas legales involucradas, así como también para evitar la imposición de costas judiciales a cargo del organismo”  instruyó a  las áreas involucradas que debían allanarse a las demandas o recursos de los particulares, o no apelar las sentencias adversas en la materia (10). En el segundo caso, ordenaron a las dependencias aduaneras que ajustaran sus acciones a lo resuelto por la Corte Suprema en los casos Frischer S.R.L. (11) e IEF Latinoamericana S.A.(12), en los que se limitó la aplicación del derecho adicional establecido por la Resolución M.E. 72/96 a las destinaciones de importación a consumo registradas, quedando excluidas del tributo establecido por dicha resolución, así como también los tributos similares creados por los decretos 1.439/96 y 1.330/04 (13), las importaciones irregulares.

Estas medidas son apenas dos gotas de agua en un desierto plagado de arbitrariedades, procedimientos absurdos y litigios costosísimos para el fisco de los que nadie se hace cargo ni es  llamado a dar cuentas. Un comportamiento que mueve a pensar qué extraños intereses se mueven detrás de esta marea de causas contenciosas generadas por la aduana que abruma a sus propias dependencias y a los tribunales. Nada justifica la indiferencia de la Administración aduanera hacia los pronunciamientos de nuestros tribunales en perjuicio de los importadores, exportadores y demás operadores del comercio exterior.

(1)  Del latín “Stare decisis et quieta non movere”, es decir, estar a lo decidido y no apartarse de lo establecido previamente.

(2) SAGÜES, NéstorP., Eficacia vinculante o no de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, El Derecho,93-89;  BIANCHI, Alberto B., De la obligatoriedad de los fallos de la Corte Suprema, El Derecho, Suplemento de Derecho Constitucional, 26/7/00. En Balbin (1948)el Máximo Tribunal ya había dicho que la interpretación de la Constitución Nacional por parte de la Corte Suprema tiene autoridad definitiva para la justicia de toda la República y que ello impone el reconocimiento de la superior autoridad de que está institucionalmente investida. En suma, que “la interpretación de la Constitución Nacional por parte de esta Corte Suprema tiene, por disposición de aquella y de la correspondiente ley reglamentaria, autoridad definitiva para la justicia de toda la República” (Fallos 212:51).

(3) CS, César Aníbal Balbuena, 7/11/81 (Fallos:303:1769). También dijo la Corte que: "Si bien es cierto que la autoridad de los precedentes judiciales no es siempre decisiva, también lo es que si las circunstancias del caso no revelan claramente el error o la inconveniencia de las decisiones anteriores, haciendo ineludible un cambio de criterio respecto de la cuestión jurídica decidida, corresponde aplicar la doctrina de los mencionados antecedentes" (Fallos 212:325) y que "Carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos elementos que justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia, especialmente en supuestos en los que dicha posición ha sido expresamente invocada por el apelante" (Fallos 307:1094).

(4) CNACAdm.Fed., Sala II, Swift Armour S.A., 20/2/00.

(5) CS, Arte Radiotelevisión Argentino S.A., 11/2/14

(6) CS, YPF S.A., 1/10/13 y ENAP Sipetrol Argentina, 1/10/13.

(7) Dictamen de la Procuración General de la Nación del 4/10/10, en CS,  Nate Navegación y Tecnología  Marítima S.A.,  (TF 22.220) s/recurso extraordinario, 12/6/12. En el caso se trataba de una importación de mercadería usada sujeta a reacondicionamiento en el país, que la Resolución M.E. 909/94 y sus normas modificatorias permitían a los usuarios directos. Puesto que la mercadería había sido importada por quién luego las había en leasing para uso de un tercero, la aduana consideró que se habían incumplido las condiciones legales para el otorgamiento de una exención a una prohibición de importación. Sin embargo, como ya lo había podido constatar la Cámara Nacional de Apelaciones, en primer lugar, y luego la Procuración en su dictamen, la mercadería importada no estaba comprendida en la lista de mercancías con prohibición expresa de importación anexa a la Resolución M.E. 909/94, sino en otra lista de importación permitida sujeta a la carga de reacondicionamiento en el exterior o en el país, según la condición de revendedor o de usuario, respectivamente, del importador. Según la Cámara, las prohibiciones aduaneras han de surgir de la letra expresa  e inequívoca de la norma, que forma tal que su existencia como regla general merecedora de acatamiento, como así la respectiva sanción a su inobservancia, puedan ser efectivamente discernidas y constatadas. Si se interpretara que el incumplimiento de cualquier requisito, restricción o condición impuesta para la importación constituye una excepción que desplaza la vigencia de una prohibición general para importar, el ámbito de las prohibiciones quedaría extendido de manera incierta e indefinida. Así, remató la Cámara, cualquier inobservancia habría desaparecer la excepción, a la vez que recobraría vigencia la supuesta regla general de la prohibición de importar, aunque ésta no haya sido nunca establecida de manera explícita, sino meramente inducida a través de esa inferencia lógica. En el mismo sentido, CNACont.Adm.Fed., Sala IV, Telefónica Móviles Arg. S.A., 29/04/10; ibídem, Sala III,  Aceitera General Deheza S.A., 13/2/13.

(8) Entre numerosos ejemplos, puede citarse la primera versión del Memorandum D13-4-9 sobre “Cánones y derechos de licencia”, del 28 de marzo de 2001, que imparte directivas sobre la interpretación del requisito de la “condición de venta”, mencionado en el subpárrafo 48(5)(a)(iv) de la ley de aduanas, para el ajuste del valor en aduana de las mercaderías por el pago de regalías, siguiendo el criterio expuesto por la Suprema Corte de Canadá en el célebre caso Mattel,  sentencia del 7 de junio de 2001. Una actualización de este Memorandum, de fecha 25 de noviembre de 2003, recoge las novedades judiciales producidas entre 2001 y 2003 en esta terreno.

(9) El primer pronunciamiento corresponde al Tribunal Fiscal de la Nación, Sala F, sentencia del 7/7/15, posteriormente seguida por las demás salas; uno de los últimos pronunciamientos de la Cámara en esta materia puede verse en: CNACAdm.Fed., Sala V, Atanor S.A., 2/2/16.

(10) Instrucción General 9 del 30 de septiembre de 2016 (Boletín DGA Nº 35 del 28/10/16).

(11) CS, Frischer S.R.L., 14/8/13.

(12) CS, Ief Latinoamericana S.A.,  14/8/13.

(13) Instrucción General 10 del 30 de septiembre de 2016 (Boletín DGA Nº 35 del 28/10/16).