El artículo 29 de la Constitución Nacional es, en su letra, la norma más severa de todo el texto constitucional argentino. Declara nula “de nulidad insanable” toda concesión al Poder Ejecutivo de “facultades extraordinarias” o de “la suma del poder público”, y califica de “traidores a la patria” tanto a quienes las otorgan como a quienes las ejercen, con las penas previstas para ese delito. Sancionada en 1853, apenas un año después de la caída de Juan Manuel de Rosas, la norma responde de manera directa a los diecisiete años durante los cuales la Legislatura de Buenos Aires le otorgó a Rosas, sucesivamente, la suma del poder público.

Ciento setenta y tres años después, el artículo 29 nunca fue aplicado con éxito como fundamento de una condena penal. No porque la Argentina haya estado libre de episodios de acumulación de poder ejecutivo por fuera de los cauces ordinarios, sino porque cada uno de esos episodios evitó cuidadosamente la etiqueta que la norma prohíbe. La función que el constituyente de 1853 quiso desterrar migró hacia el estado de sitio del artículo 23, hacia el decretismo no regulado de buena parte del siglo XX, y después de la reforma de 1994, hacia las categorías hoy familiares de la delegación legislativa (artículo 76) y los decretos de necesidad y urgencia (artículo 99, inciso 3), ambos sujetos a ratificación por una Comisión Bicameral Permanente cuya ley reglamentaria, la 26.122, fue criticada en la literatura académica por permitir que el silencio de una cámara equivalga a aprobación tácita, en tensión con la prohibición de sanción ficta del artículo 82 de la Constitución Nacional (De Maio, 2008; ACIJ, 2025).

Este artículo desarrolla, en principio para un público de abogados constitucionalistas y administrativistas, pero de interés general para todo interesado en cómo la Teoría de Juegos puede ayudar a lograr efectivos límites al poder omnímodo, el argumento central de mi paper “The Captured Renewer Problem”, depositado recientemente en Zenodo como working paper versión 0.2 (Lerer, 2026, DOI 10.5281/zenodo.21459029). La tesis, en síntesis: el artículo 29 fracasó no por falta de severidad sino por un error de diseño que comparte con prácticamente todos los regímenes constitucionales de poderes de emergencia relevados, incluyendo India, Filipinas, Alemania, Francia, Sudáfrica, Estados Unidos, Turquía, Hungría, El Salvador y Corea del Sur. El error consiste en atar el control de las facultades extraordinarias a un órgano institucional, en lugar de atarlo a un costo personal automático para quien las ejerce.

El precedente romano: diseño, mutación y colapso

La dictadura republicana romana (509-202 a.C.) es el antecedente más antiguo, y el mejor documentado, de un límite temporal efectivamente autoimpuesto al poder ejecutivo extraordinario, y el paper le dedica un desarrollo propio (Sección 3.1) porque su trayectoria completa, diseño, mutación y colapso, anticipa con notable precisión la que después siguió el artículo 29. El cargo se creaba para una emergencia puntual, normalmente militar, con un tope duro de seis meses fijado por el calendario, no por la voluntad de quien lo ejercía ni por la de quien lo había designado. Cincinato, llamado del arado para asumir la dictadura en el 458 a.C. y otra vez en el 439 a.C. según el relato de Tito Livio (Ab Urbe Condita, Libros 3-4), es recordado precisamente porque devolvió el poder antes de agotar el plazo, en las dos ocasiones, cuando plausiblemente podría haberlo retenido. El sistema funcionó como diseño institucional, no como virtud individual, durante casi tres siglos: al concluir el mandato, el dictador perdía el imperium y la inmunidad procesal que había tenido durante su ejercicio, y quedaba sujeto, como cualquier magistrado saliente, a que se le exigieran cuentas por lo actuado.

Ese diseño se quebró cuando el propio límite temporal dejó de regir. En el 82 a.C., Sila se hizo nombrar dictador por la lex Valeria sin plazo de vencimiento y con inmunidad retroactiva por lo obrado durante las proscripciones, una innovación jurídica estudiada en detalle por Vervaet (2004) como la ruptura decisiva con el modelo republicano original. César llevó la misma lógica a su extremo dos generaciones después: dictator perpetuo, dictador vitalicio, según el testimonio de Suetonio (Divus Iulius) y Casio Dión (Historia Romana, Libros 44 y 53-55). Cuando el calendario dejó de operar como límite, el único remedio que le quedó al sistema republicano fue el asesinato, los Idus de Marzo del 44 a.C., episodio que Cicerón describe de primera mano en sus Filípicas.

La respuesta institucional inmediata a la muerte de César, las llamadas Leges Antoniae que abolieron la dictadura como magistratura, ilustra el mismo error que dieciocho siglos después cometería el constituyente argentino de 1853: prohibir la etiqueta en lugar de rediseñar el mecanismo que la había sostenido. La abolición formal no impidió que Augusto reconstruyera, pocos años después, un poder personal sostenido en el tiempo mediante una combinación distinta de imperium proconsulare maius y tribunicia potestas, documentada por él mismo en la Res Gestae Divi Augusti, sin necesidad de recurrir jamás al título prohibido. El patrón, una prohibición dirigida al nombre, eludida mediante el rediseño de la función bajo otro nombre, es el mismo que, casi dos milenios después, hizo que el artículo 29 nunca alcanzara a la delegación legislativa ni a los decretos de necesidad y urgencia. Por eso el diseño que propongo en este trabajo toma como modelo explícito, no la prohibición romana de 44 a.C., sino el mecanismo original anterior a Sila: un plazo fijo que corre por sí solo, sin depender de la voluntad de ningún órgano político.

El diagnóstico: por qué prohibir la etiqueta no alcanza

La técnica legislativa del artículo 29 consiste en prohibir un nombre: “facultades extraordinarias”, “suma del poder público”. Esta técnica presupone que el fenómeno que se quiere prevenir se presentará siempre bajo esa denominación. El siglo y medio transcurrido desde 1853 demuestra lo contrario. Cuando una función jurídica resulta rentable para quien la ejerce, y cuenta con un mecanismo institucional que puede autorizarla bajo otro nombre, migra hacia ese nombre alternativo sin que la prohibición original la alcance.

El patrón no es exclusivamente argentino. Turquía declaró el estado de emergencia después del intento de golpe de julio de 2016 bajo el artículo 120 de su Constitución de 1982. El Parlamento lo renovó siete veces en tramos de tres meses, con los votos de la coalición AKP-MHP y contra la objeción de la oposición, hasta levantarlo en julio de 2018. Los decretos-ley de emergencia dictados en ese período destituyeron o suspendieron a más de 130.000 funcionarios públicos y clausuraron más de 1.500 asociaciones y fundaciones, según Amnistía Internacional; el Tribunal Constitucional turco, por su parte, sostuvo que el artículo 148.1 de su propia Constitución le impedía revisar esos decretos. El referéndum constitucional de abril de 2017, que extendió el mandato de Erdoğan hacia 2033 bajo la fórmula transitoria, se celebró con el estado de emergencia, y las restricciones a la prensa y la reunión que traía consigo, todavía vigente.

Hungría siguió una trayectoria similar entre 2020 y 2026: poder de decreto indefinido otorgado en marzo de 2020, derogado formalmente en junio de ese año pero reemplazado el mismo día por un “estado de crisis médica” que ni siquiera exigía la renovación parlamentaria que la norma derogada nominalmente implicaba, seguido en mayo de 2022 por un nuevo estado de peligro que se sostuvo hasta mayo de 2026, cuando terminó no por un mecanismo constitucional automático sino porque una coalición opositora ganó la elección de abril de ese año.

El Salvador ofrece el caso más extremo del patrón: el régimen de excepción declarado por el Decreto Legislativo 333 en marzo de 2022 fue renovado por la Asamblea Legislativa de manera prácticamente ininterrumpida, alcanzando su quincuagésima primera prórroga consecutiva en mayo de 2026, en coincidencia con una reforma jurisprudencial que habilitó la reelección presidencial pese a una prohibición constitucional expresa de un solo mandato.

En los tres casos, igual que en la Argentina post-1994, el control formal existía en el texto constitucional. Lo que faltaba era la condición que lo volviera efectivo: que el órgano llamado a controlar no dependiera políticamente de la persona controlada.

La excepción que confirma la regla: el diseño coreano

De los once sistemas relevados, uno solo mostró el control funcionando bajo presión política real. El artículo 77 de la Constitución de Corea del Sur exige al presidente levantar la ley marcial si la Asamblea Nacional así lo exige por mayoría, sin margen de discrecionalidad presidencial ni posibilidad de veto. Cuando Yoon Suk Yeol declaró la ley marcial la noche del 3 de diciembre de 2024, la Asamblea se reunió y votó 190 a 0 para levantarla dentro de las tres horas siguientes; Yoon obedeció. Fue destituido el 14 de diciembre de 2024, la Corte Constitucional confirmó la destitución por unanimidad el 4 de abril de 2025, y el Tribunal del Distrito Central de Seúl lo condenó a prisión perpetua por insurrección el 19 de febrero de 2026, sentencia actualmente en apelación.

El rasgo de diseño que distingue a Corea de Turquía, Hungría y El Salvador no es la existencia de un control legislativo, los cuatro sistemas lo tienen, sino su carácter automático y no discrecional: el gatillo coreano exige un único voto de mayoría con efecto jurídico inmediato, no una decisión periódica de renovación que una mayoría capturada puede seguir suministrando indefinidamente.

Conviene precisar, sin embargo, qué es lo que el caso coreano no demuestra. El artículo 77 no le atribuye ninguna consecuencia personal a Yoon por haber invocado la ley marcial; la responsabilización que efectivamente sufrió corrió por la vía distinta y posterior de la destitución y el derecho penal ordinario. Ese es precisamente el punto ciego que comparten las once jurisdicciones relevadas, Corea incluida, y es el punto que la propuesta de este trabajo intenta cerrar.

Estados Unidos: un tercer patrón, ni éxito ni captura

Vale la pena mencionar el diseño estadounidense porque no encaja en ninguna de las dos categorías anteriores. La National Emergencies Act de 1976 exige renovación anual de toda emergencia declarada, y en principio permite al Congreso terminarla por resolución conjunta. Pero esa resolución está sujeta al veto presidencial conforme a la doctrina de INS v. Chadha (462 U.S. 919, 1983), que exige que cualquier anulación legislativa de una decisión ejecutiva satisfaga bicameralismo y promulgación, y un Congreso dividido o aliado prácticamente nunca logró reunir la mayoría calificada para superar ese veto. El resultado no es un abuso concentrado sino una acumulación crónica: aproximadamente cincuenta y tres o cincuenta y cuatro emergencias nacionales permanecían activas al momento de escribir estas líneas, la más antigua de las cuales, la crisis de los rehenes en Irán, data de 1979. La Vigésimo Segunda Enmienda, que limita la reelección presidencial a dos mandatos, es además textual e institucionalmente independiente de este marco: ningún poder de emergencia altera ese límite ni viceversa.

El hallazgo comparativo central

Ninguna de las once jurisdicciones relevadas, ni la Roma antigua, ni la Argentina anterior o posterior a 1994, ni ningún sistema contemporáneo, incluido el coreano, le atribuye al funcionario que invoca poderes extraordinarios una consecuencia personal ligada a la duración de su propio mandato. Todos los diseños analizados delegan el control en un órgano externo a la posición del propio Poder Ejecutivo: un tribunal, una legislatura, una comisión. Cuando ese órgano depende políticamente de la misma coalición que controla al Poder Ejecutivo, condición que se verificó en Turquía, en Hungría, en El Salvador, en la Roma de Augusto y, con matices propios, en la Argentina posterior a 1994, el control se convierte en una formalidad. Denomino a este fenómeno el problema del órgano de control capturado (en el original en inglés, the captured renewer problem): el órgano llamado a limitar el poder es, estructuralmente, el que tiene menos incentivos para hacerlo, porque su propia continuidad depende de la misma coalición que el Poder Ejecutivo lidera.

La propuesta: una cláusula gatillo ligada al mandato

El diseño que propongo en el paper busca cerrar exactamente esa brecha, no reemplazando el artículo 29 sino complementándolo con un artículo 29 bis que agregue una consecuencia automática, no discrecional y no amnistiable:

Artículo 29 bis. La invocación por el Presidente de la Nación de facultades normativas extraordinarias o de suspensión de garantías, cualquiera sea su denominación o el instrumento invocado (los artículos 23, 76 y 99 inciso 3, u otro por el que llegue a dictar normas de rango legislativo sin aprobación previa del Congreso o a suspender garantías constitucionales), producirá de pleno derecho, sin necesidad de declaración alguna, la caducidad de su mandato a los tres meses de configurado el supuesto, sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponda conforme el artículo 29.

Producida la caducidad, asumirá la Presidencia con carácter interino quien corresponda conforme el artículo 88 y su ley reglamentaria, quien deberá convocar a elección presidencial dentro de los tres meses siguientes. El Presidente cesante no podrá ser candidato en dicha elección. Vencido el plazo sin convocatoria, cualquier ciudadano podrá requerirla ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que fijará sin más trámite la fecha del comicio, sin perjuicio de la responsabilidad y pena del artículo 29 para quien omitió convocarla.

Esta consecuencia alcanza a las facultades obtenidas por iniciativa del bloque legislativo propio del Presidente. No alcanza a las otorgadas por una mayoría ajena a dicho bloque, contra su voluntad expresamente manifestada.

Se exceptúa de este artículo la declaración formal de guerra conforme el artículo 75 inciso 25. Se exceptúan asimismo las medidas de seguridad interior, incluidas las que invoquen terrorismo o conmoción interior, cuando la ley que las otorgue sea aprobada por el voto de dos tercios de la totalidad de los miembros de cada Cámara. A falta de esa mayoría agravada, tales medidas quedan comprendidas en este artículo.

Cuatro decisiones de diseño merecen explicitarse para un lector técnico.

Primero, el plazo fijo y breve, contado desde la invocación y no desde el inicio del mandato. El artículo 29 bis propuesto establece que el plazo de tres meses corre siempre desde que se configura el supuesto, sin importar en qué momento del mandato ocurra, de manera que invocar el primer día o el último produce exactamente el mismo límite temporal.

Segundo, la definición por función y no por lista taxativa. El fracaso histórico del artículo 29 enseña que una prohibición dirigida a nombres enumerados se elude renombrando. Por eso el artículo 29 bis no lista instrumentos cerrados sino que define el hecho generador por lo que la norma efectivamente hace (dictar normas de rango legislativo sin aprobación previa, o suspender garantías), independientemente de su denominación formal.

Tercero, la neutralidad respecto de quién impulsa la medida. Un diseño que sólo gatillara la consecuencia cuando el propio Presidente solicita las facultades sería trivialmente eludible: bastaría con que el bloque oficialista tomara la iniciativa formal en el recinto, conservando al Presidente como beneficiario pero no como solicitante nominal. El artículo 29 bis cierra ese canal disponiendo que el gatillo se activa siempre que la medida provenga del bloque propio del Presidente, la haya pedido él mismo o no, y sólo se desactiva cuando la mayoría que la otorga actúa sin el respaldo registrado de ese bloque, es decir, cuando la facultad le es impuesta al Presidente por una mayoría ajena, no obtenida en su beneficio.

Cuarto, y este es el punto que más desarrollo formal recibe en el paper (Sección 6.5), la necesidad de cerrar simultáneamente dos canales de evasión distintos. Aun con una regla funcional bien redactada, el Poder Ejecutivo dispone de dos vías de escape: reetiquetar el instrumento para que caiga fuera de la definición legal, o explotar la reticencia de quien deba aplicar la sanción (un tribunal, una junta electoral) para declarar configurado el supuesto. El modelo formal que desarrollo muestra que la regla resiste la evasión sólo cuando ambos costos, el de reetiquetar y el de lograr que el adjudicador mire para otro lado, son simultáneamente altos. Si cualquiera de los dos permanece bajo, el Ejecutivo raciona su esfuerzo hacia el canal más barato y la regla no ata a nadie. Por eso el artículo 29 bis no se limita a fijar el plazo y la caducidad, sino que además habilita a cualquier ciudadano a exigir la convocatoria ante la Corte Suprema si el interino omite hacerlo: cierra el canal del adjudicador reticente otorgándole a ese órgano un deber no discrecional, no una facultad que pueda declinar ejercer. Esto tiene una implicancia práctica directa para cualquier intento de reforma: no basta con redactar bien el artículo 29 bis; hace falta además que el órgano encargado de aplicarlo tenga baja discrecionalidad para eludir su aplicación, algo que la propia jurisprudencia sobre control de constitucionalidad de los DNU, desde Peralta (Fallos 313:1513, 1990) hasta Consumidores Argentinos (Fallos 333:633, 2010), muestra que no siempre estuvo garantizado.

Quinto, la válvula de escape para la seguridad interior genuina, con un umbral deliberadamente alto. Una regla que tratara toda invocación de poder extraordinario en materia de seguridad interior como igualmente sospechosa desconocería la experiencia argentina de los años setenta, cuando el terrorismo planteó una amenaza real y no meramente invocada como pretexto. El artículo 29 bis no cierra esa puerta, pero la condiciona a una mayoría agravada de dos tercios de la totalidad de los miembros de cada Cámara, equivalente a la exigida por el artículo 30 para declarar la necesidad de la reforma constitucional. Ese umbral es intencionalmente difícil de alcanzar con el solo bloque oficialista: una coalición de gobierno que reúne mayoría simple, o incluso una mayoría cómoda, normalmente no reúne dos tercios de ambas Cámaras sin sumar votos genuinamente ajenos a su bloque. La excepción queda así reservada a los casos en que existe consenso político real y verificable, no a los que el propio bloque gobernante puede fabricar por sí solo, que es exactamente el mecanismo de captura que este trabajo describe en Turquía, Hungría y El Salvador.

Vía procesal para la reforma

Una reforma de este tipo requeriría el procedimiento agravado del artículo 30 de la Constitución Nacional: declaración de necesidad de la reforma por el Congreso con mayoría de dos tercios de sus miembros, y reforma efectiva a cargo de una Convención Constituyente. No es una vía sencilla, y el paper no pretende lo contrario. Pero el objetivo de este trabajo no es proponer una reforma inminente, sino identificar con precisión el elemento de diseño ausente, tanto en el artículo 29 original como en el andamiaje de control posterior a 1994, y mostrar mediante teoría de juegos evolutiva y análisis comparado que ese elemento (la vinculación automática entre el ejercicio de poderes extraordinarios y el propio mandato del funcionario que los ejerce) es el que efectivamente distingue a los diseños que contuvieron la personalización del poder ejecutivo de los que no lo hicieron.

Conclusión para la práctica

Para quien ejerce en el fuero contencioso-administrativo federal o asesora en materia constitucional, la implicancia inmediata no es normativa sino diagnóstica: el andamiaje vigente de control de las facultades extraordinarias en la Argentina (el propio artículo 29, el estado de sitio del artículo 23, la delegación legislativa del artículo 76, los DNU del artículo 99 inciso 3, y la ratificación bicameral de la Ley 26.122) comparte con Turquía, Hungría y El Salvador la misma vulnerabilidad estructural: ningún tramo de ese andamiaje le cuesta nada, en términos de continuidad en el cargo, al Presidente que se beneficia de la medida. Mientras esa vulnerabilidad no se corrija, cualquier litigio o dictamen que dependa de la eficacia disuasoria del artículo 29 debería partir de la premisa de que la norma, tal como está redactada, ha demostrado en ciento setenta y tres años una capacidad de disuasión efectivamente nula frente a un Ejecutivo dispuesto a operar bajo otro nombre.

Normativa citada: Constitución de la Nación Argentina, artículos 23, 29, 30, 75 inciso 25, 76, 82, 99 incisos 3 y 15. Ley 26.122 (2006).

Jurisprudencia citada: CSJN, “Peralta”, Fallos 313:1513 (1990); “Verrocchi”, Fallos 322:1726 (1999); “Consumidores Argentinos”, Fallos 333:633 (2010).

Fuentes históricas citadas: Tito Livio, Ab Urbe Condita, Libros 3-4; Suetonio, Divus Iulius y Divus Augustus; Casio Dión, Historia Romana, Libros 44 y 53-55; Cicerón, Filípicas, Oración I; Augusto, Res Gestae Divi Augusti; Vervaet, F.J. (2004), “The lex Valeria and Sulla’s Empowerment as Dictator (82-79 BCE)”, Cahiers du Centre Gustave Glotz 15, 37-84.

Referencia completa del working paper: Lerer, I.A. (2026). The Captured Renewer Problem: Tenure-Contingent Constraints on Extraordinary Executive Powers, from the Roman Dictatorship to Article 29 of the Argentine Constitution (Version 0.2). Zenodo. https://doi.org/10.5281/zenodo.21459029