A lo largo del presente haré algunas reflexiones sobre la necesidad de una reforma laboral en la Argentina.

1. La reforma laboral: su necesidad y sus alcances

Hablar de reforma laboral en la Argentina se ha convertido en un lugar común.

La sola mención del binomio genera, a priori, cierto escozor entre empresarios y sindicalistas, e inquietudes de las más diversas en la ciudadanía toda.

En términos ideales, cualquier reforma de la legislación laboral en la Argentina debería surgir de un acuerdo previo entre sindicatos y Cámara empresarias sobre la necesidad de dicha reforma, por un lado, y sobre los alcances de la misma, por el otro (materias a reformar e innovaciones a introducir, básicamente).

Ciertamente que dichoacuerdo sindical-empresarial requerirá del apoyo político para ser plasmado en un proyecto de ley, primero, y consagrado en una norma, después. La agenda de los actores del mercado laboral debe concidir, está claro, con la agenda gubernamental en materia de política laboral.

Inmutabilidad versus reforma, esa parece ser la cuestión. La inmutabilidad de las normas contribuye a la seguridad jurídica, pero a veces puede soslayar la regulación de nuevas diferentes formas de relación entre las personas, gracias -sobre todo hoy- a los avances tecnológicos cada vez más numerosos y vertiginosos; por el contrario, el entusiasmo reformista debe evitar hacer daño a la aceitada regulación de relaciones interpersonales, en tanto solo así se podrá hablar con propiedad de progreso.[1]

Las línes que siguen procuran contribuir al debate sobre la importancia de proyectar reformas laborales con seriedad, a la luz de la experiencia nacional en la materia.

2. Un poco de historia reciente

El siguiente cuadro grafica las reformas laborales más importantes ocurridas en los últimos 37 años en nuestro país -período 1983/2019-, considerando diversos institutos del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social:

A modo de apretada síntesis, señalo (me limitaré a hacer una mera descripción y no juicios de valor, juicios éstos que sí haré en el partado 3):

• Empleo: el empleo no registrado sigue siendo un problema grave en el país, a pesar de diversas normas dictadas para su combate durante sendos gobiernos de signo peronista (leyes 24.013[2] y 26.476[3]). En lo que respecta a las modalidades promovidas de empleo -llamadas con desdén contratos basura-, las mismas tuvieron su apogeo en la década del 90´del siglo pasado. A través de ellas se pretendía la inserción de los colectivos más vulnerables en el mercado de trabajo (mujeres, personas mayores de 40 años, excombatientes de Malvinas), mediante la reducción de cargas sociales y/o del costo de salida para quienes contrataran a integrantes de dichos colectivos.La legislación de los primeros años de este siglo eliminó dichas modalidades de promoción de empleo, no tanto por sus defectos y/o por los resultados concretos de su aplicación, sino por exclusivas razones de tinte político-ideológico.

• Riesgos del Trabajo:el régimen actual se parece bastante al que rigió en la Argentina desde 1915 hasta 1996, plazo de vigencia de la ley 9688[4], primera ley de riesgos del trabajo en nuestro país. Los cambios radicalesintroducidos por la ley 24.557[5]- derogatoria de la ley 9688 y sus reformas-, básicamente el desplazamiento de la responsabilidad patronal hacia entidades aseguradoras nuevas -ART- y la eliminación de todaresponsablidad civil de los empleadores -salvo dolo- frente a infortunos sufridos por los trabajadores -eliminación de la llamada opción civil-, fueron cuestionados largamente ante la Justicia, y la jurisprudencia de los tribunales laborales y de la propia Corte[6] llevó -con alguna demora, por cierto- a la introducción de diversas reformas al Régimen de los Riesgos del Trabajo, consistentes primero en una mejor sustancial de las prestaciones dinerarias a favor de las víctimas de infortunios laborales,[7]y más tarde al reestablecimiento de la llamada opción civil[8]. A comienzos del año 2017, la sanción de la ley 27.348[9] pretendió reducir la litigiosidad laboral en la materia,estableciendo para ello la obligatoriedad de agotar un procedimiento administrativo ante las Comisiones Médicas -a quienes dotó de diversas facultades jurisdiccionales- como requisito previo para acceder a la Justicia. Si bien los números dan cuenta de que la norma ha logrado en parte su objetivo,[10] ésta no ha podido escapar de los numerosos planteos de inconstitucionalidad que ha recibido a la fecha y que esperan todavía una resolución de la Corte que zanje en definitiva una cuestión que viene “bien peleada” en las instancias judiciales inferiores.[11]

• Obras Sociales: el Decreto 504/98,[12] dictado durante el segundo gobierno menemista, desreguló el Régimen de Nacional de Obras Sociales y permitió la elección de la Obra Social sindical por parte del trabajador, con independencia de su actividad u oficio,[13]inicialmente entre las Obras Sociales Sindicales, y luego incluso entre las distintas Obras Sociales contempladas por la ley de Obra Sociales,[14]a partir de los Decretos 1140/00[15] y 1305/00,[16]y entre las empresas de medicina pre-paga que cumplieran los requisitos establecidos por la Superintendencia de Servicios de Salud, en virtud del Decreto 446/00.[17]

• Jubilaciones:es en esta materia donde mejor se advierte el sistema legal pendular argentino. A comienzos de los años 90 del siglo pasado, la ley 24.241[18] introdujo importantes modificaciones al sistema previsional de entonces, entre ellas el reemplazo del sistema estatal de reparto vigente por un sistema mixo, conformado por un sistema estatal de reparto y un sistema privado de capitalización, administrado este último por entidades privadas creadas al efecto (AFJP). Dicho doble régimen rigió poco más de 15 años, hasta que la ley 26.425[19] unifó ambos régimenes en el llamado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), sistema solidario de reparto que implicó la desaparición del régimen de capitalización privado.[20]Finalmente, la última reforma en la materia introdujo la movilidad de ciertas prestaciones previsionales en función de un determinado índice.[21]

• Relaciones colectivas: el mayor cambio registrado en estos 37 años está dado por el efímero reconocimiento de cierta prevalencia a los Convenios Colectivos de empresa (CCT “E”) por sobre los Convenios Colectivos de actividad (CCT), registrado entre septiembre de 1998 y junio de 2000 en virtud de la ley 25.013.[22]La ley 25.250[23] -tristemente célebre llamada Ley Banelco- volvió las cosas a su estado anterior al otorgar preeminencia a los CCT por sobre los CCT “E”, lo cual fue ratificado por la ley 25.877[24] en los albores del nuevo milenio.

3.   La necesidad de una reforma en materia laboral

Lo ideal, en mi opinión, es que cualquier reforma laboral -y la declaración previa de la necesidad de la misma- surga de un debate serio y profesional, no ideológico, entre los actores del mundo del trabajo, quiene serán en definitiva los futuros destinatarios de los cambios legislativos que esas reformas pretenden introducir al marco normativo.

En lo concreto, entiendo como prioritarias hoy dos reformas al régimen laboral y previsional someramente descripto más arriba, referidas una de ellas al empleo y la otra a los riesgos del trabajo. Es probable que el Régimen de Obras Sociales, el Régimen de Jubilaciones y las relaciones colectivas también requieran algunas modificaciones deseables, pero en mi opinión las mismas pueden aguardar un tiempo prudencial para ser debatidas en miras a su implementación.[25]

En lo que concierne al empleo:

1) En orden a la reducción del desempleo y de la informalidad, advierto la necesidad de incorporar modalidades contractuales que faciliten la incoporación de mano de obra por parte de las empresas, con algunos beneficios para éstas en el corto y/o mediano plazo en lo que respecta al costo de salida.[26]Está probado que las normas que sancionan con severidad a los empleadores que contratan en negro, a través de incrementos indemnizatorios exhorbitantes,[27]poco han servido en estos últimos 37 años para reducir y/o exterminar el flagelo de la informalidad laboral. En lugar de castigar econónicamente al empleador que contrata en negro, hay que pensar en herramientas que permitan a ese mismo empleador contratar mano de obra, y contratarla en blanco.

2) En cuanto a la regulación de las nuevas formas de trabajo aparecidas en estos últimos años y que han sido la vedette en los tiempos de la cuarentena con motivo del coronavirus, esto es los trabajadores de las plataformas como Globbo y/o Rappy -entre otras-, considero preciso analizar en detalle la modalidad de su prestación, para, a partir de allí, determinar eventualmente qué grado de protección legal pueden requerir dichos trabajadores -del modo en que la ley protege hoy al trabajador dependiente-, y qué grado de autonomía cabe eventualmente reconocerles simultáneamente. Ante lo que se ha dado en llamar hoy como fragmentación de la dependencia, o huida de la dependencia,[28] bien pueden preverse en una nueva norma figuras que incorporen estatutos -entendidoséstos como haz de derechos y obligaciones- de trabajadores que no sean totalmente dependientes, ni sean totalmente autónomos, superándose así la categorización binaria y dicotómica vigente entre tabajadores dependientes y trabajadores autónomos.

3) En línea con lo dicho respecto de los trabajores de las plataformas on-line, advierto preciso que se incorporen en la legislación nuevas figuras estatutarias distintas del trabajadordependiente, sobre todo para contemplar el caso de muchos trabajadores que desempeñan sus tareas con autonomía pero, a la vez, pueden precisar del auxilio económico de un tercero, como ocurre fundamentalmente en el caso de muchas profesiones liberales, notas de autonomía y de dependencia económica que ameritan una regulación propia y distinta a la del trabajador dependiente.[29] Dicha regulación distinta otorgaría una mayor certeza tanto a los trabajadores en cuestión como a los eventuales beneficiarios de la prestación de éstos, permitiría superar los numerosos problemas que acarrea en la práctica la operatividad de la presunción legal de dependiencia[30]y, asimisimo, reduciría considerablemente la litigiosidad laboral -y los costos asociados- derivada de dicha presunción legal.

La tarea reformadora no luce para nada menos sencilla en materia de riesgos del trabajo.

En primer lugar, y en pos de una mayor seguridad jurídica, se impone el dictado de una norma que unifique el hoy disperso sistema normativo conformado por la ley 24.557, el Decreto 1694/09 y las leyes 26.773 y 27.348.

En segundo lugar, junto con dicha tarea de unificación normativa debería pensarse en una única norma que solucione aquellas cuestiones que han generado mayor conflictividad a la fecha, fundamentalmente las vinculadas a la operatividad de la opción entre la acción civil y la acción especial, a la actuación de las Comisiones Médicas y la obligatoriedad de la actuación ante ellas como requisito para acceder a la Justicia, y a los alcances de la revisión judicial respecto de lo decidido en sede administrativa por las Comisiones Médicas. Será preciso aguardar, en mi opinión, la resolución de la Corte sobre la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa ante las Comisiones Médicas que rige hoy, para saber, en su caso, el cariz de la doctrina judicial del máximo Tribunal Federal que habrá de ser tomada en cuenta por cualquier intento reformista sobre la materia.

4. Consideraciones finales

Todo intento de reforma requiere un adecuado equilibrio entre la osadía y la prudencia. Espero que estas líneas -junto con el valor de las experiencias vividas- motiven a muchos a emprender un camino reformista con valentía, pero desprovistos de tintes ideológicos que obnubilan el sano y prudente juicio.