1. Introducción:

Todos sabemos y hasta normalizamos que la administración publica argentina, en todos sus niveles, se maneja con plazos holgados, que la mayoría de las veces van a destiempo con las necesidades de los particulares, con el ritmo de la economía y de la vida misma.

La larga espera a la que se ven sometidos los particulares tiene uno de sus principales problemas en las normas que otorgan extensos plazos de resolución a la administración pública, contados en días hábiles administrativos. También, en la falta de regulación de sanciones concretas, en las normas, que castiguen las extensas demoras, creando una evidente asimetría de poder a su favor. Ello, puesto que, la inacción sí tiene consecuencias para los particulares, quienes deben apegarse a plazos estrictos bajo pena de perder el derecho a recurrir un acto o de acceder a la justicia.

Uno de los mecanismos, que la ley de procedimientos administrativos Nº 19.549 (en adelante, la “LPA”) brinda a los particulares frente a la demora o paralización de la administración pública nacional, en resolver peticiones o trámites administrativos, es la creación del denominado “silencio administrativo” -el cual puede ser positivo o negativo.

El mencionado silencio, a nivel nacional -norma en que nos centraremos-, está regulado en el art. 10 de la LPA, y si bien pudo haberse pensado y creado como un instituto en beneficio de los particulares, cuando se le asigna efecto negativo (entendido como rechazo tácito de un reclamo o petición), se asemeja a una muralla contra la celeridad de los trámites administrativos y un escollo peligroso, a sortear, para acceder a la justicia. Así, frente al problema de la inacción del estado, la ley en lugar de remediar esa situación, impone más plazos extensos, con efectos que pueden ser perjudiciales para los particulares.

Este panorama disvalioso y desalentador para los sujetos y para la imagen misma del estado, fue advertido -parcialmente-, por el proyecto de reforma a la LPA, contenido en la denominada “LEY DE BASES Y PUNTOS DE PARTIDA PARA LA LIBERTAD DE LOS ARGENTINOS” (en adelante, el “Proyecto” el cual, si bien tuvo dictamen favorable de las comisiones de Legislación General, Presupuesto y Hacienda, y Asuntos Constitucionales, fue girado posteriormente a cámara de diputados, para posteriormente ser devuelto a las comisiones, por pedido del bloque oficialista, donde podría tratarse nuevamente en su totalidad.

2. El silencio de la administración en la LPA

Comenzamos recordando que, el silencio de la administración se produce por falta de pronunciamiento expreso de ésta, por ejemplo, frente a una petición de un particular. En tal sentido, interpuesta una petición por parte de un sujeto, la administración debe armar un expediente y aplicar las reglas propias de cada procedimiento, así como los principios rectores de la materia para llevarlo adelante, tales como por ejemplo, el impulso procesal de oficio (art. 1 inciso a LPA), la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites administrativos (art. 1 inciso b LPA), el informalismo a favor del particular (art. 1 inciso c LPA), la apertura a prueba de oficio (art. 1 inciso f, apartado 2 LPA), el deber de resolver fundadamente y en tiempo oportuno (art. 1 inciso f, apartado 3 LPA). Sin embargo, esto no ocurre siempre y los particulares, con frecuencia, se encuentran a la espera de una resolución de sus peticiones o reclamos durante extensos períodos de tiempo.

Los legisladores, frente a las demoras de la administración en resolver las peticiones de los sujetos, regularon varios institutos para “agilizar” esos tiempos, uno de los cuales, como ya se mencionó, es el silencio administrativo, establecido en el art. 10 LPA de la siguiente forma: “El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración”.

De la lectura del art. 10 LPA se aprecia que el silencio puede ser negativo o positivo. También surge, claramente, que el principio rector de la norma es que el silencio tiene efecto negativo (es decir, que si vencidos los plazos con los que contaba la administración para resolver, ésta no se expide, se entiende que la petición es rechazada) y que sólo cuenta con efecto positivo si la norma expresamente lo indica (es decir que, vencidos los plazos de la administración para resolver una petición o reclamo sin que ésta efectivamente se pronunciara, se entenderá que la misma fue concedida).

Ahora bien, de la redacción del art. 10 LPA, surge también, que el silencio no opera por sí mismo, como indica la ley -salvo que una norma expresamente así lo estableciera[1]- sino que debe configurarlo el particular. Es decir que, vencidos los plazos que las normas acuerdan a la administración para resolver -o transcurridos los 60 días estipulados como plazo genérico en ese art. 10 LPA- si la administración no se expide, el particular debe instar el silencio, mediante la interposición de un pronto despacho (configuración de mora de la administración). A partir de allí, si persiste el silencio durante 30 días hábiles administrativos más -período que puede variar según el caso y las normas aplicables[2]-, se configura el silencio.

Se aprecia claramente que el mecanismo jurídico que prevé el art. 10 LPA, si bien pudo pensarse como una ayuda a los particulares para lograr obtener una resolución a su petición o reclamo, en forma concreta, no logra esos objetivos, puesto que si bien garantizaba el derecho a peticionar en el marco de un proceso reglado, en los hechos lo hace a costa del derecho de obtener una resolución fundada, dado que en una gran mayoría de los casos, la administración no resuelve las peticiones o reclamos frente a la interposición de los pronto despacho, dejando vencer los plazos, configurando el silencio negativo de la admiración y el rechazo tácito de la pretensión del sujeto.

La situación antes descripta implica una grave afectación al debido proceso y al derecho de defensa, dado que el sujeto llega a la justicia sin conocer los motivos por los cuales la administración rechazó tácitamente su reclamo o petición, que no debería ser consentida por los tribunales de justicia, puesto que la única forma de evitar la repetición de estas situaciones es la sanción judicial de inconstitucionalidad de ese accionar.

En adición a lo antes expuesto y, a tenor de los plazos que estipula el art. 10 LPA, tampoco parece que la resolución expresa de la petición o su rechazo tácito llegue en tiempo oportuno -esto sin perjuicio de los particulares a utilizar otros mecanismos que las propias normas brindaban para conseguir este fin y que no hacen al presente artículo[3]-. Por lo cual, sería deseable, que se acotasen los plazos para el dictado de las resoluciones administrativas -aún los plazos genéricos-, que en los casos en que la administración pública no pudiera resolver en plazo, informe y justifique los motivos a los particulares, fijando un plazo máximo de espera -que no debería ser nunca mayor al que se le otorga al particular para recurrir, garantizando así la igualdad en el procedimiento y el debido proceso- y que la falta de resolución expresa, en tiempo oportuno, conllevará, por ejemplo, una sanción estipulada normativamente para el organismo que ocasiona la demora injustificada.  

Parte de las objeciones antes señaladas al instituto del silencio y sus posibles soluciones, fueron recogidas por el Proyecto, iniciativa que mejoraría la relación de sujetos-adminstración y haría mas eficiente y eficaz a la administración pública.

3. Los efectos del silencio en relación a la reclamación administrativa previa en la LPA

La situación descripta en el punto anterior se agravaba, si analizamos los efectos del silencio, como rechazo de una petición en relación a la reclamación administrativa previa.

Así, el 31 LPA dispone que: “El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.

La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.

Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente”.

De la lectura del artículo antes transcripto surgen los siguientes interrogantes: ¿qué pasa si el particular configura el silencio administrativo y vencido el plazo para resolver la administración persiste en su inacción?, ¿cuándo comienza a correr el plazo de caducidad para interponer la demanda?.

Del juego armónico de los arts. 25[4] y 31 de la LPA se desprende que el legislador pone otra carga más sobre el particular, quién debe contar atentamente los plazos, no sólo para la configuración de silencio, sino para la interposición de la demanda. Ello por cuanto, configurado el silencio y denegada tácitamente la petición del particular, comenzaría a correr el plazo de caducidad para interponer la demanda, la que en definitiva se interpone contra ese rechazo tácito que se asemeja a un acto administrativo de contenido negativo a la petición o reclamo formulado, de lo contrario el particular podría quedar envuelto en la vieja polémica doctrinaria y jurisprudencial sobre la aplicación o no del plazo de caducidad a estos casos, corriendo serio peligro de que su demanda sea rechazada judicialmente, por caducidad.

Así las cosas, el particular debe interponer su demanda contra el silencio de la administración, que evidentemente no puede ser considerado un acto administrativo -salvo por efecto de la ficción legal creada por la norma- mucho menos fundado, ni dictado en tiempo oportuno. Lo expuesto implica acceder a la justicia sin conocer los motivos por los cuales la administración no resolvió y presuponiendo por qué, en su caso, se habría rechazado la petición para fundar la demanda contra el silencio de la administración pública.

Lo señalado hasta aquí deja en claro que si bien se entiende que los procedimientos administrativos son informales y no requieren asistencia técnica, lo cierto es que frente a la complicada trama de plazos y cursos de acción, esos principios administrativos se vuelven abstractos y el particular, para asegurarse el resguardo de sus derechos, debe contar con asistencia legal.

Se evidencia también, que el particular nunca está en un pie de igualdad con el estado, puesto que cuando sus peticiones no son resueltas o bien debe seguir esperando (o articular mecanismos paralelos para obtener un pronunciamiento de la administración) o bien configurar el silencio administrativo y acceder a la justicia, en un estado de incertidumbre en relación a los fundamentos por los cuales su petición fue rechazada. Caso contrario, si no articula la demanda a la espera de la resolución fundada y más allá de lo arbitrario de la situación, podría ocurrir que su demanda enfrente una excepción de caducidad de la acción por parte del estado y, peor aún, que la justicia haga lugar a ese planteo como ya ocurrió en los precedentes de la CSJN: “Gorordo Allaria de Kralj, Haydée María”, Fallos, 322: 73 y “Sisterna, Ramón Silvano” Fallos, 329: 88.

4. La reforma de la LPA  

La situación ante descripta contiene, parcialmente, su solución en el Proyecto. Entre los artículos que ese proyecto pretende reformar en relación a la LPA se encuentra, precisamente, el art. 10, como se aprecia en el cuadro comparativo, la propuesta de reforma frente al artículo original contiene significativas mejoras, que se destacan en negrita:

Se aprecia que el proyecto de reforma del artículo 10 trae consigo algunas mejoras en relación al silencio administrativo, el cual se configuraría de “oficio” una vez vencido los plazos concedidos por las normas aplicables para resolver (el cual parece aún muy extenso). Así, frente a la falta de pronunciamiento por parte de la administración pública, el interesado podría requerir las constancias del silencio, dando -parecería- una oportunidad más a la administración para que resuelva; o directamente considerar que se denegó su petición o reclamo y acudir a la justicia; o instar los pertinentes recursos, según sea el caso y la norma aplicable.

La modificación, si bien acota los plazos (eliminando los 30 días hábiles que se le concedía a la administración para resolver, una vez interpuesto el pronto despacho) no elimina el problema que genera la falta misma de resolución concreta, ni sanciona la misma.

Por otra parte, parecería ampliar el alcance del silencio positivo y sus efectos, aunque en caso de sancionarse la reforma a LPA restará ver cómo se reglamenta a este artículo, para poder determinar si es un efectivo avance en la materia.

En adición, el Proyecto aclara que cuando la instancia administrativa se agote por silencio, el plazo de caducidad del art. 25 LPA para interponer la demanda no aplicaría al caso, tal como se desprende de la interpretación armónica de los art. 26 y 31 LPA-texto del Proyecto.

Lo antes expuesto, se aprecia mejor en el siguiente cuadro comparativo, destacando en negrita los cambios propuestos por la reforma:

Así, al reformar el art. 26 y eliminar el último párrafo del art. 31 LPA (conforme redacción Ley Nº 25.344), el plazo de caducidad para la interposición de la demanda contra el estado, en casos donde la instancia administrativa se agota por silencio, no será aplicable, dando certidumbre al acceso a la justicia de los particulares al permitirles interpones la demanda en cualquier momento y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

5. Conclusión

La modificación contenida en el Proyecto, en relación al denominado silencio de la administración y el acceso a la justicia por esa vía, parece un acierto normativo y una mejora para los particulares en tanto reduce los plazos en la configuración del silencio, el cual, además operaría de oficio y eliminaría el plazo de caducidad para la interposición de las demandas, en los casos en que la instancia administrativa se agote por silencio. Por lo cual, aun si el Proyecto no prosperara, sería deseable que las modificaciones propuestas en este aspecto, sean motivo de una reforma de LPA futura.

En adición, el Proyecto amplia el alcance del silencio positivo, por lo cual, si bien en caso de ser sancionado el proyecto, habría que esperar que se reglamente este aspecto, sería un avance estimable y una motivación para que la administración pública efectivamente resuelva en tiempo oportuno, si quiere evitar que por silencio el particular obtenga una resolución favorable a su petición.

Hubiera sido deseable que los plazos para resolver en el Proyecto se acotaran mucho más y que se hicieran recaer sanciones a los órganos de la administración pública que no resuelvan dentro de los plazos. Tales modificaciones hubieran dotado de eficiencia, eficacia y modernización de la administración pública, en aras de cambiar esa imagen de aparto estatal lento y pesado que tenemos hoy de ella.

La reforma propuesta en este aspecto es positiva, pero no suficiente, para lograr alcanzar la concreción de los principios que el art. 1 LPA pregona y mucho menos para que los procedimientos administrativos tramiten y concluyan en un plazo razonable, por decisión escrita y expresa. Tampoco alcanzan para obligar a la administración a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

Las modificaciones propuestas en el Proyecto, de concretarse, implicarían una mejora en la relación sujeto-administración y, como ya se mencionó, lograría dotar de mayor eficiencia y eficacia a ésta última.

Por el contrario, aún en caso que -debido a los vaivenes de la política- fracasara la sanción del Proyecto sería deseable que las propuestas de reforma que éste contiene fueran tomadas y ampliadas en un nuevo proyecto que aborde la reforma de la LPA, para que los administrados cuenten con certezas al momento de iniciar un reclamo a la administración y puedan contar una resolución fundada en tiempo oportuno, sin demoras ilimitadas por parte del estado.