Análisis del fallo "Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad Sección Pergamino FC Mitre c/ Municipalidad de Pergamino s/ pretensión declarativa de certeza" (CSJN, Expte. 1105/2023/RH1, 10/09/2026).

I.                  Introducción

Finalmente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que mantiene desde antaño una línea jurisprudencial uniforme, reiterada y consolidada en materia de tasas, reunió por primera vez esa doctrina en un solo pronunciamiento, fijando pautas claras y aleccionadoras en materia de tasas. Así, el Tribunal Cimero estableció que la prestación efectiva de un servicio público divisible es un presupuesto de hecho inexcusable de las tasas, cuyo hecho imponible debe redactarse de forma precisa y clara para respetar el principio de legalidad; recordó, además, que la carga de probar la prestación efectiva del servicio recae sobre el municipio, no sobre el contribuyente, quien no puede ser obligado a probar un hecho negativo. A la prestación efectiva del servicio agregó el requisito de su periodicidad.

Aclaró, asimismo, que la proporcionalidad debe ser analizada en dos aspectos: a) en relación al costo global del servicio que retribuye la tasas y b) en cuanto a la distribución de dicho costo entre los contribuyentes, de modo tal que, aún en el caso que se pretenda considerar la capacidad contributiva de los obligados a los efectos de la distribución aquel costo, la carga que se le imponga al de mayor capacidad no debe ser excesiva pues, en ese caso, el exceso se convertiría para ese contribuyente en un impuesto encubierto.

La Corte descartó categóricamente que, para acreditar la desproporción de la tasa, se exija al contribuyente probar la confiscatoriedad. Ello vulnera todos los principios constitucionales en juego.

Hizo referencia también a un posible test de proporcionalidad más estricto, con un tope de referencia de hasta el doble del costo global del servicio (mencionado por la Corte a modo de ejemplo y no como una regla matemática rígida), y precisó que la capacidad contributiva del contribuyente solo puede utilizarse para graduar el monto entre contribuyentes según su aptitud económica (cobrando menos a quien tiene menos, para equilibrar el costo total del servicio), pero nunca para eximir del pago ni para convertir la tasa en un impuesto encubierto, por un exceso de recaudación. Estos parámetros delimitan con precisión los requisitos que el hecho imponible de una tasa debe respetar, bajo pena de inconstitucionalidad.

En definitiva, la sentencia reactualiza y profundiza la doctrina de la Corte sobre los límites constitucionales al poder tributario municipal, con impacto directo en contribuyentes, empresas y entidades alcanzadas por tasas municipales, quienes ahora cuentan con pautas claras en relación a la constitucionalidad de las tasas.

El fallo analizado sienta así un claro precedente que ratifica y aclara el alcance que debe darse a su inveterada jurisprudencia en la materia y, al mismo tiempo, descarta de plano argumentos fiscalistas de los tribunales locales que peligrosamente venían gestándose. Por ello, celebramos el precedente.

II.               Los hechos

El 10 de septiembre de 2026, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante, la “CSJN” o la “Corte”) hizo lugar a la queja interpuesta por la Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad Sección Pergamino FC Mitre, declaró procedente el recurso extraordinario federal y dejó sin efecto la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (en adelante “SCJBA”)  que había convalidado el cobro de la Tasa de Inspección de Seguridad e Higiene (TISH) por parte de la Municipalidad de Pergamino.

La discusión central que analizó la CSJN se centró en los límites constitucionales al poder tributario municipal. Así, si bien el caso llegó a la CSJN luego de atravesar las distintas instancias del fuero contencioso administrativo bonaerense, con distintas posturas en las etapas del proceso, finalmente, la pretensión de la actora obtuvo acogida favorable ante la Corte.

Desde el inicio del proceso, la Mutual sustentó su pretensión en un conjunto de argumentos de distinta naturaleza. En particular, invocó la exención de las entidades mutuales respecto de todo impuesto, tasa o contribución de mejoras que recaiga sobre sus bienes y actos, prevista en el art. 29 de la Ley Orgánica para las Asociaciones Mutuales (Ley 20.321); la prohibición de aplicar la analogía contemplada en el art. 9°, inc. b, de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (Ley N° 23.548); y los arts. 17, 28 y 31 de la Constitución Nacional. Asimismo, fundó su planteo en el art. 41 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, que impone al Estado provincial el deber de fomentar la organización y el desarrollo de cooperativas y mutuales, otorgándoles un tratamiento tributario acorde con su naturaleza.

Sin embargo, el agravio central de la demanda estuvo dirigido contra la constitucionalidad de la TISH, sobre la base de la falta de prestación efectiva del servicio que justificaría su cobro. Como argumento adicional, la mutual invocó la exención prevista en el art. 29 de la Ley N° 20.321.

III.             El fondo del asunto: qué dijo la Corte sobre la validez de la tasa

i. La carga de la prueba y la protección frente al hecho negativo

La Corte reafirma dos principios estrechamente vinculados entre sí. En primer lugar, ante la negativa del contribuyente de haber recibido el servicio, no puede exigírsele la prueba de un hecho negativo, de demostración prácticamente imposible. En segundo lugar, y como correlato de lo anterior, es el municipio quien debe demostrar de manera fehaciente que la actividad o inspección fue efectivamente realizada, por encontrarse en mejores condiciones técnicas y operativas para hacerlo. Esta distribución de la carga probatoria no es una creación de este fallo: reconoce como antecedentes a "Quilpe S.A. c/ Municipalidad de La Rioja s/ acción de inconstitucionalidad " (Fallos 335:1987, sentencia del 9 de octubre de 2012) y, más atrás en el tiempo, a la doctrina sentada en “Llobet de Delfino, María Teresa c/ Provincia de Córdoba s/ repetición” (Fallos 275:407, sentencia del 28 de noviembre de 1969 ), consolidada luego en " Compañía Química S.A. c/ Municipalidad de Tucumán s/recurso contencioso administrativo y acción de inconstitucionalidad" (Fallos 312:1575, sentencia del  5 de septiembre de 1989), entre muchos otros.

En el presente caso, el municipio solo logró acreditar una inspección, ocurrida el 21 de octubre de 2016, es decir, con posterioridad al traslado de la demanda (que se había efectuado el 14 de octubre de 2016). La Corte detecta en este punto una contradicción lógica en la sentencia de la Corte Provincial: haber reconocido, con base en esa única constancia documental, que la Mutual recién fue inspeccionada en 2016, y al mismo tiempo sostener que la ausencia de inspecciones durante el medio siglo anterior "no constituía un hecho probado". Para la CSJN, esta es una "grave y evidente contradicción", en tanto quien tenía la carga de acreditar la prestación no podía beneficiarse de la falta de prueba sobre el período que efectivamente estaba en discusión.

ii. El rechazo a la tesis de la "periodicidad razonable" basada en cumplimiento voluntario

La CSJN dedica un desarrollo específico a desestimar el argumento central que se había empleado en la SCJBA, según el cual no sería exigible una inspección periódica porque ello iría en contra de las "modernas técnicas regulatorias basadas en el voluntario acatamiento fundado en la disuasión". La Corte considera que ese razonamiento traslada, incorrectamente, la lógica propia de los impuestos, donde el riesgo de fiscalización opera como un factor disuasivo del incumplimiento, en tributos desvinculados de cualquier prestación estatal concreta, a la lógica de las tasas retributivas de servicios, donde la inspección no persigue incentivar el pago, sino que constituye, en sí misma, la prestación que el Estado debe realizar. En palabras del fallo, el mandato de una prestación "efectiva" del servicio, reafirmado por el art. 9°, inciso b, de la Ley N° 23.548, hace de la periodicidad de la prestación "un atributo esencial de la tasa que asegura que los servicios sean realmente prestados y que la tasa no constituya un impuesto encubierto".

iii. El desplazamiento del estándar de confiscatoriedad como único control

Este es uno de los puntos más relevantes del fallo. La Corte deja en claro que, para cuestionar constitucionalmente el monto de una tasa, no es necesario demostrar que el tributo es confiscatorio. La tasa también puede ser inválida cuando, aun sin llegar a ese extremo, su monto no resulta razonable ni proporcional en relación con el servicio que pretende financiar. De este modo, la confiscatoriedad no constituye el único parámetro para analizar la validez constitucional de la tasa.

En su lugar, la Corte retoma una línea de precedentes como “Ana Vignolo de Casullo c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires” (Fallos 192:139, sentencia del 6 de marzo de 1942) y “Banco de la Nación Argentina c/ Municipalidad de San Rafael” (Fallos 234:663, sentencia del 16 de mayo de 1956),  “Empresa de Transporte de Pasajeros Navarro Hnos. S.R.L. c/ Municipalidad de Puerto Tirol S/Acción de Inconstitucionalidad Contra Ordenanza N°068/90” (Fallos 319:2211, sentencia del 10 de octubre de 1996), “Empresa Pesquera de la Patagonia y Antártida S.A. c/ Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (Fallos 338:313,sentencia del 29 de abril de 2015) y “Esso Petrolera Argentina SRL c/ Municipalidad de Quilmes s/ Acción Contencioso Administrativa” (Fallos 344:2123, sentencia del 2 de septiembre de 2021). A partir de estos antecedentes, desarrolla un análisis de razonabilidad y proporcionalidad de las tasas, que reconoce dos límites: por un lado, el monto global de lo recaudado en relación con el costo del servicio; por el otro, el uso de la capacidad contributiva como criterio para distribuir ese costo entre los contribuyentes.

El primer límite supone que la recaudación de la tasa no puede superar de manera desproporcionada el costo global de organizar y poner a disposición el servicio. En este punto, la Corte admite como referencia un monto de hasta el doble de ese costo, de modo que, superado ese margen, el excedente podría revelar que el tributo se ha convertido, en los hechos, en un impuesto. El segundo límite se refiere al uso de la capacidad contributiva: esta puede ser utilizada para distribuir el costo del servicio entre los distintos contribuyentes, de manera que quienes tengan mayor capacidad económica soporten una mayor proporción, pero no puede utilizarse para desnaturalizar la tasa y convertirla en un impuesto.

Cabe hacer una precisión importante para la aplicación práctica de esta doctrina. En el caso de Pergamino, la Corte no aplicó este test de proporcionalidad para resolver la controversia, ya que el planteo fue resuelto en una etapa anterior: la existencia y efectiva prestación del servicio. Como señala expresamente en su último considerando, “la manera en que se resuelve torna inoficioso el tratamiento de los restantes planteos”. Por ello, el desarrollo sobre confiscatoriedad y proporcionalidad forma parte del marco doctrinario general del fallo, pero no constituye la razón decisiva de la solución adoptada en el caso concreto. Su importancia radica, principalmente, en que reafirma parámetros que podrán ser invocados en futuras controversias sobre la cuantía de las tasas municipales.

Dentro de esta línea, la Corte retoma el considerando 12 de “Esso Petrolera Argentina SRL c/ Municipalidad de Quilmes” (Fallos 344:2123, sentencia del 2 de septiembre de 2021), donde los jueces Maqueda y Rosatti sostuvieron que no existen reparos constitucionales para utilizar los ingresos brutos del contribuyente como factor de cálculo de la base imponible de una tasa, “en tanto ello no derive en resultados irrazonables, desproporcionados y disociados de las prestaciones directas e indirectas que afronta el municipio”.

Sin embargo, resulta importante tener presente cuál fue el resultado de ese precedente. En “Esso”, la Corte confirmó la sentencia de la SCJBA favorable a la Municipalidad de Quilmes y, de ese modo, convalidó que la TISH se calculara sobre el total de los ingresos brutos de la petrolera atribuibles a la Provincia de Buenos Aires, y no únicamente sobre aquellos generados dentro del partido de Quilmes.  En el presente fallo, aquella misma doctrina es incorporada al análisis general de proporcionalidad, pero sin modificar el criterio adoptado en “Esso” ni convertir el precedente en uno favorable al contribuyente. La Corte retoma allí el estándar jurídico fijado en aquel caso, sin trasladar su resultado al supuesto bajo análisis.

El contraste entre ambos precedentes resulta, de todos modos, relevante para la práctica profesional. El mismo estándar de razonabilidad y proporcionalidad que en 2021 permitió convalidar una base imponible amplia en “Esso”, ante la falta de prueba concreta de su desproporción, vuelve a aparecer en 2026 como parte del marco doctrinario de un fallo que invalida una tasa municipal por razones vinculadas con la prestación del servicio. Esto demuestra que, en este tipo de controversias, no alcanza con cuestionar en abstracto la cuantía de la tasa: resulta fundamental acreditar, en el caso concreto, la falta de relación razonable entre el monto exigido, el servicio prestado y los costos que este supone.

IV.             El recorrido procesal

El Juzgado de primera instancia hizo lugar a la demanda, pero por la vía más angosta posible: aplicó directamente la exención del art. 29 de la ley 20.321 y, en consecuencia, declaró abstracto el tratamiento de los planteos de inconstitucionalidad basados en la Constitución Nacional. Es decir, la mutual ganó en primera instancia sin que ningún juez llegara a analizar los arts. 17, 28 o 31 de la Constitución Nacional.

La Cámara revocó la sentencia de grado en los dos frentes discutidos. Respecto de la exención, invirtió el criterio hermenéutico empleado en primera instancia y concluyó que la mutual "no se hallaba exenta del pago de la TISH en el ámbito del municipio demandado, por gracia del Congreso nacional". Respecto de la prestación del servicio, no aplicó el estándar de prestación "concreta, efectiva e individualizada", sino el criterio de "potencialidad" sostenido históricamente por la propia SCJBA, dando por acreditado el requisito con la prueba documental que da cuenta de visitas de inspectores municipales ocurridas, con posterioridad al traslado de la demanda. Sobre la proporcionalidad del monto de la tasa, la rechazó por no exigirse una "equivalencia estricta" entre costo del servicio y monto del gravamen. Tampoco en esta instancia se realizó un análisis constitucional profundo: la Cámara resolvió con herramientas de derecho tributario local y jurisprudencia provincial.

Frente a ello, la mutual interpuso un recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley ante la SCJBA, que fue rechazado por “insuficiencia técnica” en los términos del art. 279, del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires. Se trató, por lo tanto, de un rechazo fundado en una cuestión procesal y no de una decisión sobre el fondo. Sin embargo, la propia CSJN señala, en el considerando 6° de su sentencia, que, pese a invocar ese argumento formal, los jueces de la SCJBA analizaron los distintos planteos federales formulados por la actora y se pronunciaron, en los hechos, a favor de la constitucionalidad de la norma local.

En cuanto al fondo, la SCJBA buscó diferenciar el caso de Pergamino de los precedentes de la Corte sobre la efectiva prestación del servicio. Reconoció la doctrina de “Quilpe S.A.”, “Laboratorios Raffo S.A.” y, especialmente, el criterio establecido en “Gasnor S.A. c/ Municipalidad de La Banda” (Fallos 344:2728), que exige, para la procedencia de una tasa, su caracterización como tal, la identificación de un servicio concreto y la acreditación de su prestación por parte del municipio. Sin embargo, sostuvo que aquellos precedentes se referían a tasas cuyo hecho imponible había sido definido en términos “extremadamente genéricos” (como la existencia de un ducto de gas o de un agente de propaganda médica en un domicilio), mientras que la TISH de Pergamino se encontraba “cuidadosamente delimitada” respecto de un establecimiento físico con sede fija.

Sobre esa base, la SCJBA consideró que no era necesario que el municipio realizara inspecciones con una determinada periodicidad. Entendió que exigirlo resultaría contrario a las “modernas técnicas regulatorias”, basadas en el acatamiento voluntario de las normas, e incluso podría ir en contra del propio interés del administrado. Asimismo, consideró que la ausencia de inspecciones durante los cincuenta años anteriores constituía un “hecho no probado”, aun cuando la única inspección documentada en el expediente había sido realizada el 21 de octubre de 2016.

Finalmente, la SCJBA cuestionó que la falta de prestación efectiva del servicio constituyera el eje de la pretensión, al considerar que el planteo inicial de la actora se había centrado en la exención prevista por la Ley 20.321.

V.                Un rasgo procesal atípico: la acción declarativa provincial

Más allá de la doctrina sobre tasas, el caso presenta un rasgo procesal poco frecuente que merece ser destacado. La regla general es que los tributos provinciales y municipales constituyen materia de derecho público local, ajena por principio a la instancia extraordinaria federal, salvo arbitrariedad manifiesta. Superar ese filtro exige, además de sostener con rigor la cuestión federal desde el inicio del litigio, algún elemento adicional que active el estándar de arbitrariedad.

A diferencia de los casos citados por la Corte, que llegaron por impugnación de una determinación de oficio o, en los supuestos en que sí llegaron por acción declarativa, se iniciaron directamente en fuero federal de primera instancia; el presente caso es una acción declarativa de certeza iniciada y tramitada en su totalidad en jurisdicción provincial ordinaria, sin ningún atajo de jurisdicción federal ni de competencia originaria.

A ello se suma que, al momento de iniciarse la demanda en 2015, ni siquiera existía una determinación de oficio concreta contra la mutual: se trató de una acción declarativa preventiva, orientada a despejar la incertidumbre acerca de si la entidad debía "continuar abonando" la tasa, y el ajuste fiscal por $439.257 recién apareció en 2016, invocado en el propio juicio como "hecho nuevo". Este uso anticipatorio de la vía declarativa, sin un acto administrativo firme detrás, constituye un planteo procesal relativamente audaz, en un terreno donde los tribunales suelen ser cautelosos con que la acción declarativa no se convierta en un atajo frente a la vía de apremio o el proceso de impugnación de la determinación de oficio.

VI.             Conclusión

El presente fallo confirma y profundiza la línea jurisprudencial de la CSJN en materia de tasas municipales, reafirmando que la carga de probar la prestación efectiva del servicio recae sobre el municipio, y desplazando el estándar de confiscatoriedad como único control admisible sobre la cuantía del tributo, en favor de un test de proporcionalidad más estricto, con un parámetro cuantitativo de referencia (hasta el doble del costo global del servicio). Aunque en este caso puntual la Corte no llegó a aplicar ese test de proporcionalidad, por haberse resuelto el litigio en el escalón previo de la existencia del servicio, su desarrollo doctrinario constituye jurisprudencia disponible para ser invocada en discusiones tributarias locales pendientes. También fija límites a la consideración de la capacidad contributiva del sujeto pasivo como parámetro para la distribución del costo del servicio, aclarando que no resulta válido castigar a los sujetos con mayor capacidad económica al momento de dicha distribución de la carga tributaria, ya que cualquier exceso implicaría un impuesto encubierto.

En el plano sustantivo, no se trata de un caso aislado ni de un giro de ciento ochenta grados. El fallo aplica y profundiza una línea de precedentes consolidada desde hace más de tres décadas: la exigencia de prestación concreta, efectiva e individualizada de un servicio y la carga de la prueba en cabeza del municipio ante la negativa del contribuyente une a esos mismos antecedentes. Lo que sí resulta más novedoso, dentro de esta continuidad, es el desarrollo sobre proporcionalidad y confiscatoriedad reseñado que desplaza el estándar que venían aplicando los tribunales superiores provinciales.

En el plano procesal, en cambio, sí hay un elemento diferencial y poco replicado: la combinación específica de una acción declarativa de certeza, preventiva, iniciada en jurisdicción puramente provincial, sin ningún atajo de jurisdicción federal, que atravesó cuatro instancias con resultados alternados hasta activar el estándar de arbitrariedad manifiesta ante la CSJN.