1. Introducción

Desde hace décadas, distintas provincias y municipalidades de nuestro país han establecido tasas por la supuesta prestación del servicio de “conservación, reparación y mejorado de las calles y caminos de la red vial” de sus jurisdicciones (en adelante, la “Tasa Vial”), las cuales deben ser abonadas por distintos sujetos, dependiendo la norma, tales como los usuarios de combustibles o los titulares de inmuebles en cada jurisdicción.

El producto de lo recaudado en concepto de Tasa Vial, en teoría, se destina a la prestación de los servicios tendientes a lograr la conservación, reparación, mantenimiento y preservación de las calles provinciales o municipales.

Sin embargo, más allá de los loables fines que estas Tasas parecen tener, como es habitual en este tipo de tributos, los problemas aparecen cuando los contribuyentes advierten que el costo del servicio es elevado y que la prestación del servicio, en la mayoría de los casos, es inexistente, o, que en el mejor de los casos, el servicio público sólo es prestado a contados contribuyentes. Por lo cual, comienzan los cuestionamientos, muchas veces administrativos y otras, judiciales.

Así, la Tasa Vial ya cuenta con sentencias que las invalidaron en sus distintas versiones, ya sea porque: a) los contribuyentes que deben solventarlas son los consumidores de combustibles en el ejido que la sancionó, lo que imposibilita saber si los mismos están radicados en la provincia o municipio a quien le deben abonar la tasa y, por lo tanto, no hay certeza de que reciben más que ocasionalmente los servicios descriptos por la norma; b) porque aun cuando el sujeto pasivo se encuentre radicado en el territorio provincial o municipal, estos nunca recibieron efectivamente los servicios descriptos por la norma, o c) porque el costo de los servicios no guarda relación con los montos que se recaudan en concepto de Tasa Vial. Sin embargo, y a pesar de los reveces judiciales, las Tasas Viales siguen vigentes.

2. Las tasas y sus requisitos de validez

Tal como se mencionó en el acápite anterior, la Tasa Vial es un tributo y dentro de la clasificación tripartita de los tributos establecida por la Corte Suprema Justicia de la Nación[1] (la “CSJN”) son, precisamente, “tasas”. Ello por cuanto, son creadas con la finalidad de prestar un servicio público: el de conservación, mejorado, reparación y mantenimiento de la red vial; es decir, que el cobro del tributo está vinculado y destinado a la prestación de un servicio público.

En atención a lo antes expuesto, resulta conveniente recordar los requisitos de validez que la CSJN estableció para las tasas, para posteriormente corroborar si en el caso de la Tasa Vial se cumplen o no.

En concordancia con lo mencionado en el párrafo anterior, se destaca que a través de las tasas no se puede prestar cualquier servicio público, sino que el mismo debe ser divisible[2], circunstancia bastante cuestionable en el caso de la Tasa Vial, y debe prestarse efectivamente en cabeza del sujeto pasivo, tal como estableció la CSJN[3].

En adición, para que una tasa sea válida, también, en los términos de la CSJN, debe existir sustento territorial[4] y una razonable proporcionalidad entre el costo del servicio y el importe del tributo[5].

En definitiva, para que una tasa sea válida, deben darse concomitantemente los siguientes requisitos: a) el sujeto pasivo debe tener presencia física en el municipio o provincia; b) éstos deben prestar, al sujeto pasivo, efectivamente un servicio público divisible, que habilite el cobro de la tasa; c) la recaudación de la tasa debe estar destinada a solventar, exclusivamente, los servicios públicos que detalle su hecho imponible, o sea, que la recaudación no puede exceder el costo del servicio. Si alguno de estos requisitos no se configurará la tasa será inválida.

3. Las Tasas viales

En nuestro país existen Tasas Viales sancionadas por provincias (como por ejemplo el caso de Córdoba) o por municipalidades (como sucede en la Provincia de Buenos Aires), puesto que ambos niveles de gobierno tienen competencia para sancionar estos tributos, a condición de que las tasas sean retributivas de servicios públicos divisibles o no se superpongan con impuestos nacionales coparticipados, de acuerdo a lo establecido por el art. 9 inciso b) de la Ley Nº 23.548.

En adición, las Tasas Viales, en general, están estructuradas normativamente para que el costo del servicio sea abonado por los consumidores de combustibles o por los frentistas, quienes son designados como sujetos pasivos.

3.1. La Tasa Vial que recae sobre consumidores de combustibles

Un ejemplo de esta versión de Tasa vial se encuentra en la Provincia de Córdoba, sancionada por la Ley Nº 10.081, en el año 2012, la cual en su art. 1º dispuso que estaba “…destinada a retribuir la prestación de los servicios que demande el mantenimiento, conservación, modificación y/o mejoramiento de todo el trazado que integra la red caminera provincial, incluidas las autovías, carreteras y/o nudos viales incorporados por la presente norma al marco de la Ley Nº 8555, la que será abonada por todos los usuarios -efectivos o potenciales- de la misma, en oportunidad de consumir o adquirir por cualquier título, combustibles líquidos y gas natural comprimido (GNC) en la Provincia de Córdoba”.

El art. 2 de la Ley Nº 10.081 indica que los sujetos pasivos de la Tasa Vial son los usuarios consumidores de combustibles líquidos y gas natural comprimido (GNC), que adquieran dichos productos para su uso o consumo, actual o futuro, en la Provincia de Córdoba. Los montos a abonar en concepto de la Tasa Vial surgen de lo estipulado por el art. 3[6] de la mencionada Ley y son retenidos por quienes expendan y/o comercialicen combustibles líquidos (u otros derivados de hidrocarburos en todas sus formas), quienes serán responsables de liquidar e ingresar, en carácter de responsables sustitutos en los términos del artículo 34 del código tributario provincial -Ley Nº 6006 - texto ordenado 2012[7]-, el importe de la Tasa Vial provincial de los usuarios consumidores en el ámbito de la Provincia de Córdoba.

En adición, el art. 6 de la Ley Nº 10.081 prevé un régimen sancionatorio contra los responsables sustitutos y la aplicación de intereses (art. 7 de la misma ley) para los casos que no cumplan debidamente con las obligaciones a su cargo.

De lo expuesto hasta aquí, se aprecia que la Tasa Vial, sancionada por la Provincia de Córdoba, no cumple con los requisitos de validez establecidos por la CSJN para este tipo de tributo porque:

- Su base imponible no parece estar claramente vinculada al costo del servicio.

- El servicio no está establecido con certeza en la norma.

- La base imponible de la Tasa Vial no se fijó en función de los costos que el servicio pudiera demandar, sino que se mantiene inmutable en el tiempo, sin poder determinarse, por ejemplo, si existen excedentes anuales de recaudación. De esta forma, resulta imposible determinar si existe proporcionalidad entre el costo del servicio y la recaudación en concepto de Tasa Vial.

-No respeta el requisito de prestación efectiva de un servicio público divisible en cabeza del sujeto pasivo. En primer lugar, porque el servicio de reparación, mantenimiento, conservación y similares no es divisible dado que está destinado a toda la comunidad de la jurisdicción que sanciona la tasa (en este caso la Provincia de Córdoba, por lo cual, no debería solventarse con tasas). En adición, la misma norma estipula que el servicio podría prestarse potencialmente a los sujetos pasivos quienes, por otra parte, como ya se comentó podrían no ser administrados de la provincia, circular por allí ocasionalmente y, aun así, deberán costear de esta forma el servicio que otros sujetos utilizan asiduamente.

Otro ejemplo, de este tipo de Tasa Vial se encontraba legislado en la Municipalidad de San Miguel del Monte, Provincia de Buenos, mediante la ordenanza N° 3974, regulando la base imponible (monto fijo sobre cada litro o fracción de combustible), sujeto (usuarios que adquieran combustibles en expendedores de la localidad de San Miguel del Monte), responsables sustitutos (quienes expendan combustibles), respecto de la tasa de mantenimiento vial municipal. Es decir, de estructura similar a la Tasa Vial de la Provincia de Córdoba.

La Tasa Vial de San Miguel del Monte fue declarada inconstitucional, en la causa “Rizzoli, Walter Wilson y otros c. Municipalidad de Monte s/ pretensión declarativa de certeza”, sentencia del 16 de marzo del 2015, dictada por el Juzgado de 1ra. Instancia en lo Contencioso administrativo Nro. 1 de La Plata por violar el art. 9 inc. b), 2° párrafo de la Ley Nº 23.548, y por no prestar efectivamente un servicio público divisible en cabeza de los contribuyentes dado que “Es que, como lo expresara en el pronunciamiento cautelar decretado en autos —confirmado por la Cámara de Apelación (Causa N° Nº 16242, CCALP, Res. del 4/XI/2014)—,el hecho de que la tasa en cuestión se perciba a través de la carga de combustible en los expendedores localizados en el Municipio, implica que todo sujeto que recargue combustible en el Municipio de Monte se vea obligado a pagar un valor excedente —y proporcional a la cantidad de combustible que consuma—, sin que exista una concreta contraprestación a cambio. Tal sería el caso de quien recarga combustible en una expendedora localizada sobre la ruta que pasa por dicha localidad y continúa su camino, sin ingresar a la localidad, caso en el cual, ni siquiera estaría usando la red vial que se intenta reparar o mantener a través del cobro de la tasa en cuestión”. Por lo cual, la Tasa Vial fue declarada inconstitucional.

En definitiva, lo antes detallado demuestra que la Tasa Vial no es el tributo adecuado para solventar el servicio público indivisible de mantenimiento, conservación, reparación de rutas y caminos.

3.2. La Tasa Vial que recae sobre los frentistas

En relación a la Tasa Vial que tiene como sujeto pasivo a los frentistas o similares, su hecho imponible se verifica por la prestación de servicios de conservación, reparación y mejorado de la red vial municipal, que recae sobre los titulares de inmuebles, o los titulares de dominio, usufructuarios y/o poseedores a título de dueño (los que podrían denominarse como “frentistas”).

En estos casos, la Tasa Vial fija su base imponible, en general, aplicando montos fijos estipulados en la ordenanza impositiva por la superficie que surja de los títulos de propiedad, plano de mensura o ficha catastral de los inmuebles rurales del partido.

Por lo cual, para que la obligación de pago surja en cabeza del sujeto pasivo, el municipio o la provincia debe prestar efectivamente el servicio público descripto en la norma, el cual -como ya se señaló en apartado 3.1.- no es divisible por las mismas razones allí expuestas, lo que por sí mismo debería invalidar la Tasa Vial.

La segunda objeción, que obstaculiza la constitucionalidad de la mencionada tasa y se aprecia de la lectura de las normas es que la base imponible de la misma está desvinculada del costo del servicio (violando el principio de razonabilidad y contrariando la jurisprudencia de la CSJN).

En este sentido, la justicia resolvió invalidar la Tasa Vial que establece como sujeto pasivo a los frentistas, en autos “La arboleda Sociedad Anónima. Agrícola y Ganadera c. Municipalidad de Carlos Casares s/Pretensión declarativa de certeza”[8], por cuanto en ese caso la municipalidad no probó la prestación efectiva del servicio público de conservación, reparación y mejorado de la red vial municipal -sin considerar si ese servicio era divisible o no- en cabeza del contribuyente. Indicando en el caso que, frente a la alegación del contribuyente sobre la inexistencia del servicio, recae sobre la municipalidad probar lo contrario puesto que está en mejores condiciones de hacerlo, tal como lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, entre otros, en la causa B. 63.745, “Automóvil Club Argentino”, sentencia del 29 de diciembre del 2020.

En especial, cabe resaltar que la sentencia de primera instancia[9], confirmada por la Cámara de Apelaciones en lo contencioso administrativo de San Martín, claramente estableció que: “si bien se ha acreditado que el municipio tenía organizada una estructura y maquinaria destinada a brindar el servicio de mantenimiento de la red vial, ello no legitimaba ‘per se’ el cobro del tributo y debía demostrarse una efectiva prestación del servicio al contribuyente que atendiera a estándares de razonabilidad y garantizara la normal circulación por los caminos rurales al sujeto pasivo del tributo, conforme la doctrina legal previamente citada, en virtud de lo cual ha entendido que la prestación del servicio vinculado al pago de la tasa debió haberse realizado durante todo momento en que el camino presentara inconvenientes de transitabilidad con motivo de la incidencia de diversos factores, a efectos de garantizar la libre circulación”.

Por lo cual, al no existir prestación efectiva de un servicio publico divisible en cabeza del contribuyente, la Tasa Vial resultaba inválida.

4. Conclusión

Conforme lo desarrollado hasta aquí queda claro que el servicio de reparación, mantenimiento, y conservación no es susceptible de costearse mediante la sanción de tasas, porque el servicio que, eventualmente, podría llegar a prestarse, si bien es público, no es divisible, en tanto aprovecha a la comunidad toda.

Por lo cual, no es razonable que un pequeño grupo de contribuyentes -como serían los frentistas o los consumidores de combustibles-, se hagan cargo de solventarlo.

Precisamente por el hecho de ser indivisible, el servicio de reparación, mantenimiento, y conservación debe costearse con impuestos, ya sean creados por los municipios o las provincias o deben financiarse con el reparto de coparticipación.

En adición, podrían existir, otras objeciones a la Tasa Vial, relacionadas con la falta de proporción entre el costo del servicio y los montos recaudados en concepto de la misma, hecho que en el caso de producirse torna inconstitucional al tributo -como ya se remarcó- y además en muchísimas ocasiones el servicio es cobrado, pero no prestado.

En atención a las objeciones señaladas, frente a los desmedidos aumentos de la Tasa Vial o la falta de prestación del servicio a los contribuyentes -o frente a ambos casos-, los contribuyentes afectados se encuentran habilitados a solicitar la repetición de lo pagado a la municipalidad o a la provincia, en su caso. Para ello, deberán instar el procedimiento estipulado en las respectivas normativas, ya sean municipales o provinciales, y acudiendo a la justicia en caso que la municipalidad o la provincia no resuelva o deniegue esa solicitud.

Teniendo en cuenta los precedentes citados, los contribuyentes tienen también expedita la acción declarativa de certeza, para que la justicia se expida sobre la inconstitucionalidad de la Tasa Vial, ante la falta de prestación de los servicios o la desproporción entre el costo del servicio y lo recaudado por la municipalidad o la provincia en concepto de la Tasa Vial.

En definitiva, más allá de que el camino para lograr la declaración de invalidez de la Tasa Vial y la devolución de las sumas abonadas sin causa no sea rápido, lo cierto es que, frente al permanente aumento de los importes que los fiscos pretender cobrar en concepto de Tasa Vial, la impugnación parece una buena opción, no sólo para recuperar los montos abonados, sino para lograr dejar de abonar la Tasa Vial, en atención a la falta de cumplimiento de las prestaciones estatales.

En este sentido, la jurisprudencia favorable antes citada parecería auspiciar el éxito de las acciones judiciales, sirviendo -entre otros objetivos- para poner freno a la voracidad de los fiscos provinciales y municipales que, ávidos de recursos, tienden a denominar “tasa” a cualquier tributo, sin importar el sujeto que las paga, ni el concepto por el cual se tributa.