Por Fernando Lollini
Abeledo Gottheil Abogados

1. Introducción

El objeto del presente artículo es realizar un breve análisis y comentario sobre los Derechos de Inspección, Registro, Servicios y Contralor (en adelante: “los DIRSC”) creados porla Municipalidad de Posadas (en adelante: “La Municipalidad” o “el Municipio”) a través de los artículos 107 y siguientes y concordantes del Código Fiscal Municipal (Ordenanza N° 2964), los arts. 9, 11 y 12 de la Ordenanza Tributaria y arts. 3 y 27 y concordantes de la Resolución General N° 1/2012 (en adelante la “R.G. N° 1/2012”).

Lo central de la cuestión radica en que la Municipalidad exige el cobro de los DIRSC a sujetos que no tienen local ni establecimiento en la ciudad de Posadas, soslayando por completo la doctrina sentada por nuestro Alto Tribunal in re “Laboratorios Raffo” (1) en lo que respecta a la improcedencia de exigir el cobro de tasas municipales sin que exista sustento territorial.

Tal como analizaré a continuación, han llegado a manos de la CSJN los primeros cuestionamientos sobre los DIRSC. Lo que motivó su judicialización es la conducta desplegada por la Municipalidad a partir del año 2014. A partir de ese año, y sin fundamento que la avale, la Municipalidad comenzó a denegar los certificados de no retención que eran otorgados a sujetos que no tenían sustento territorial en el ejido municipal.

Más allá de que el foco de la discusión aún está centrado sobre la competencia de la justicia federal para entender en la impugnación de los DIRSC, entiendo que el debate sobre el fondo del asunto no tardará en llegar a instancias de la CSJN y será ella quien deberá expedirse acerca de la vigencia (o no) de la doctrina de “Laboratorios Raffo”.

2. Los Derechos de Inspección Registro Servicios y Contralor. Análisis de la normativa.

En lo sustancial, la normativa que regula los DIRSC se compone de los arts. 107 y 108 de la Ordenanza Tributaria y se complementa con un régimen de recaudación (RG N° 1/2012) a través del cual se practican retenciones por las operaciones que realicen sujetos que no tienen local o establecimiento en Posadas con sus clientes que se encuentran radicados en dicha jurisdicción.

El hecho imponible de los DIRSC está regulado en el art. 107 del Código Fiscal, el cual dispone que “El derecho se devengará por los servicios de carácter divisibles e indivisibles de: inscripción, habilitación, inspección, fiscalización de la fidelidad de pesas y medidas; promoción y desarrollo económico, seguridad, higiene y moral pública entre otros, siendo la enumeración de prestaciones meramente enunciativa.”

Por su parte, el art. 108 Código Fiscal establece que son sujetos pasivos de los DIRSC “las personas de existencia visible o ideal con o sin personería jurídica, o cualquier otra entidad o sujeto comprendido en el artículo 16º, que desarrolle actividad onerosa de: comercio, industria, profesión o explotación de cualquier naturaleza, con o sin fines de lucro, sea en forma habitual, temporaria, accidental o esporádica y cualquiera sea el medio utilizado para formalizar la operación que origina el ingreso, ejercida, cumplida, concretada o instalada dentro del Municipio, tengan o no local u oficina para ejercer la actividad. Quedan incluidas las operaciones o prestaciones de servicios que se efectúen desde otras jurisdicciones con respecto a personas, bienes o cosas radicados o utilizados económicamente en el ejido Municipal de Posadas, como ser las operaciones entre ausentes. En el caso de tener locales, los mismos deberán estar habilitados de acuerdo con las normas Municipales vigentes”. (El destacado no pertenece al original).

Como ya mencionara al inicio, el conflicto tuvo sus inicios en el año 2014, cuando la Municipalidad se apartó arbitrariamente de la doctrina sentada por la CSJN en “Laboratorios Raffo”.

Este escenario llevó a que sujetos que no estaban radicados en dicha jurisdicción, tengan que soportar retenciones por las operaciones de venta que realizaban con sus clientes en la ciudad de Posadas.

El régimen de retenciones/percepciones se encuentra regulado en la R.G. N° 1/2012 en la cual se establece que “El importe de las retenciones tendrá para los proveedores, locadores o prestatarios, el carácter de gravamen ingresado, correspondiendo ser computado por los mismos en el anticipo mensual del período en el cualhan sido practicadas las retenciones”.

Sin lugar a dudas este sistema representa un ilegitimo costo adicional a las operaciones de aquellos sujetos que no tienen radicación en la ciudad de Posadas, los cuales se ven perjudicados por la generación de constantes saldos a favor imposibles de absorber.

Súmese a lo expuesto que, conforme la normativa antes transcripta, la Municipalidad pretende el cobro de los DIRSC por la mera introducción de las mercaderías en su territorio, desgravando a las industrias que están radicadas allí, violando de esta manera principios básicos de la Constitución Nacional como lo son la prohibición de establecer aduanas interiores y regular el comercio interjurisdiccional (arts. 9,10, 11, 75 inciso 13, 126) y el principio de igualdad (art. 16).

3. Los DIRSC como tasa municipal.

Conforme se encuentran estructurados en la normativa municipal, los DIRSC constituyen una “tasa retributiva de servicios”. Desde esa óptica, y previo a adentrarnos en la jurisprudencia sobre la materia,conviene realizar un breve repaso por los distintos aspectos conceptuales de las tasas municipales.

Las mismas representan solo una de las principales especies del género tributo. Giuliani Fonrouge las define como: “(…) prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado, en virtud de que la ley, por la realización de una actividad que afecta especialmente al obligado (…)”. (2)

Por su parte, García Vizcaíno plantea a la tasa como “(…) toda prestación obligatoria, en dinero o en especie, que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio exige, en virtud de ley,por un servicio o actividad estatal que se particulariza o individualiza en el obligado al pago (…)” (el resaltado me pertenece). (3)

De las definiciones de ambos autores, se puede extraer que la principal característica de las tasas municipales en comparación con los otros tributos, es la prestación de un servicio que se individualiza en el obligado al pago de la misma. De esta conclusión se desprende naturalmente que dicha prestación solo se puede configurar en la medida de que el contribuyente esté radicado en la jurisdicción municipal. Sin ese requisito, la prestación del servicio es fácticamente imposible.

3.1 Apartamiento de la doctrina sentada por la CSJN in re “Laboratorios Raffo”.

En este contexto, habiendo encuadrado a los DIRSC y teniendo presente la definición de tasa municipal, puedo concluir quela Municipalidad en cuanto pretende cobrar aquel tributo a sujetos que no están radicados en la ciudad de Posadas se aparta arbitrariamente de la doctrina sentada por la CSJN in re “Laboratorios Raffo”.

En ese precedente, la CSJN sentó las bases de la procedencia de cobro de las tasas municipales respecto de sujetos que no tenían local o establecimiento en la jurisdicción de que se trate.

En esa oportunidad, ese Alto Tribunal dijo expresamente que: “(…) al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (…)”.

Por lo tanto, el Municipio, en cuanto pretende cobrar los DIRSC sin que exista sustento territorial en su jurisdicción, se aparta en forma deliberada (y sin fundamento que la avale) de la doctrina sentada por la CSJN, la cual continúa invariable y pacifica hasta el día de hoy.

4. Los primeros pronunciamientos de la CSJN sobre los DIRSC

Han llegado a la CSJN los primeros cuestionamientos de los DIRSC. Se trata de los casos “HSBC Bank Argentina S.A.” (4) y “Banco Galicia y Buenos Aires S.A.” (5)

En dichos precedentes, los actores cuestionaban la imposición de los DIRSC sobre los títulos públicos, préstamos garantizados y demás instrumentos de la deuda pública nacional por encontrarse en contraposición a lo dispuesto en el art. 75 incisos 4 y 7 de la C.N. y al marco normativo federal de dicho régimen jurídico.

En esos términos, la CSJN resolvió que la impugnación de los DIRSC debe ser resuelta por la Justicia Federal. El Alto Tribunal hizo suyo el Dictamen del Procurador General de la Nación que a su turno había dicho que si bien la actora dirigía su pretensión contra una norma de carácter local, lo medular de la cuestión exigía desentrañar si el ejercicio de facultades tributarias por parte de la Municipalidad invadía competencia que es exclusiva y excluyente del Congreso Nacional, como lo era interpretar  el régimen jurídico de la deuda pública nacional.

5. Reflexiones finales

Aún el tema está abierto y entiendo que serán muchos los contribuyentes que reclamarán a la justicia ante el cercenamiento de sus derechos por la ilegitima aplicación de los DIRSC. Por otro lado, un tema de gran importancia es la consolidación de la naturaleza federal del asunto. Dada su naturaleza, entiendo que resulta mucho más conveniente intentar la impugnación de los DIRSC ante el fuero federal. El dispendio de tiempo y recursos que insume un proceso judicial en el fuero provincial (el cual incluye el previo agotamiento de la vía administrativa y/o pagos de tasas, pagos previos de la deuda reclamada) -para luego llegar a la CSJN a través del recurso extraordinario-, es, sin dudarlo, mucho más extenso.

Lo interesante aquí será ver si el Máximo Tribunal de nuestro país vuelve una vez más a poner un freno a la voracidad fiscal de los fiscos locales o si por el contrario, estamos ante el inicio de una nueva etapa en la jurisprudencia de la CSJN respecto a la potestad tributaria de los Municipios.

1) “Laboratorios Raffo c/Municipalidad de Córdoba” (Recurso de Hecho), (Expediente SC L 1303 L.XLII), del 23 de junio de 2009.

2)Giuliani Fonrouge, Carlos María; “Derecho Financiero”, Editorial De Palma, Volumen II, pag. 1075.

3)García Vizcaíno, Catalina, “Derecho Tributario”, Editorial Lexis Nexis, 2007, Tomo I, pág. 107.

4)“HSBC Bank Argentina S.A” c/Municipalidad de Posadas s/acción declarativa de certeza” (Expediente N° H. 1. XLIX. RHE), del 15/4/2014.

5)“Banco Galicia y Buenos Aires SA” c/ Municipalidad de la Ciudad de Posadas s/acción declarativa” (Expediente N°B. 13. XLIX. RHE) del 15/4/2014.