Art铆culos
Lunes 01 de Febrero de 2010
Queda Todo Librado al Juego Republicano de Poderes
La crisis institucional que se ha desatado hace unas semanas por la decisi贸n de la Presidenta de la Naci贸n de crear un Fondo del Bicentenario para garantizar los vencimientos y eventuales pagos de la deuda durante el a帽o 2010, y la remoci贸n del Presidente del B.C.R.A ante la negativa de transferir precisamente los importes de reservas para constituir dicho fondo; ha merecido opiniones de todos los sectores y de lo m谩s diversas, opiniones incluso que han ido cambiando su eje a medida que los acontecimientos se iban sucediendo.
Como sustento te贸rico de las discusiones ocurridas se han citado varios t茅rminos, normas y principios legales y constitucionales, por lo que creo necesario efectuar alguna precisiones conceptuales antes de adentrarme en el an谩lisis del fallo de la C谩mara en lo Contencioso Administrativo Federal, cuesti贸n que sigue.
I.PRECISIONES CONCEPTUALES EN TORNO A LA CRISIS DEL B.C.R.A
Mucho se debati贸 sobre la condici贸n jur铆dica del B.C.R.A, pareciendo olvidar que el art. 1 de su Carta Org谩nica (en adelante C.O) lo dispone expresamente, se trata de una entidad aut谩rquica del estado nacional que se encuentra regida por esa propia carta y por las normas concordantes.
Ahora bien, 驴en que radica la b谩sica diferencia ente la independencia solicitada por algunos, la autonom铆a que otros predican y la autarqu铆a que la propia C.O le reconoce como natural?
La independencia creo que debe ser dejada de lado de plano, ya que nuestro Banco Central no es como su par alem谩n que ostenta un grado tal de manejo propio por 鈥渇uera鈥 del gobierno que su control y funciones va por carriles separados, es decir que si hay algo que no es el B.C.R.A es independiente.
De lo que se trata en estas circunstancias (y que le cuadra perfecto al B.C.R.A) es de una descentralizaci贸n administrativa que lleva impl铆cita la distribuci贸n de funciones precisamente de administraci贸n, no estando capacitada para crear en nihilo leyes y normas, sino que debe subordinarse a las ya creadas en otros 谩mbitos jer谩rquicamente superiores, pero si posee el derecho de administrarse a si misma (1) .
Al respecto, Carlos S. Fayt ha dicho que el fin de este tipo de estructura es cumplir los servicios de la administraci贸n p煤blica y debido a su tipo de jerarqu铆a subordinada se encuentran sometidas al contralor legal de los 贸rganos subordinantes en la funci贸n ejecutiva (2).
En ese marco aparecen los conceptos de autonom铆a y autarqu铆a. La primera se destaca por la capacidad de darse su propia ley (de los t茅rminos griegos autos y nomos), como las provincias y municipios, ya sea que esa facultad es innata a su origen o por derivaci贸n de una entidad superior (radicando la diferencia en que en el primer caso se reservan todas las facultades no delegadas y en el segundo s贸lo se poseen las expresamente concedidas) y quiz谩s pueda caracterizarse mejor como una descentralizaci贸n pol铆tica que administrativa.
La autarqu铆a supone la capacidad de administrase a si mismo, sus posesiones y, al mismo tiempo, que esa autoadministraci贸n sea de acuerdo con disposiciones estipuladas por organismos jer谩rquicamente superiores a las unidades administrativas; siendo reguladas y controladas por lo poderes que se encuentran por encima de ellas, m谩s all谩 de disponer motu propio el orden interno de su estructura organizativa (3). Es decir que no se dan sus propias normas, sin que le vienen dadas.
Ahora bien, volviendo a la C.O del B.C.R.A, lo cierto es que se trata de una entidad aut谩rquica, cuya ley fundamental o de base le fue dada por el Congreso, que es uno de los poderes constitucionales del pa铆s. Forma parte de la administraci贸n descentralizada y su autoridad la designa el PEN con acuerdo del Senado, durando en sus funciones 6 a帽os.
II. FUNCIONES DEL DIRECTORIO DEL B.C.R.A. SUPUESTOS DE REMOCION.
Precisamente se dota de autarqu铆a a ciertas entidades para que puedan llevar adelante las funciones que le son inherentes, y esto les permite tener cierto grado de independencia de los dem谩s poderes, aunque se encuentren insertos en su 贸rbita.
Las funciones del presidente del directorio del B.C.R.A se encuentran enumeradas en el art. 10, entre las que destaco: ejercer la administraci贸n del banco (inc. A) y velar por el fiel cumplimiento de la C.O (inc. C). Si nos remitimos a la funciones del BCRA (art. 4) surge que es prioritario que la entidad concentre y administre las reservas (inc. C) y que ejecute la pol铆tica cambiaria en un todo de acuerdo con la legislaci贸n que dicte el Congreso (inc. E).
El art. 9 de la C.O dispone que los integrantes del directorio podr谩n ser removidos por el P.E.N por incumplimiento de las disposiciones contenidas en la propia norma que rige la entidad. Seguidamente contempla que la remoci贸n la decretar谩 el P.E.N cuando mediare mala conducta o incumplimiento de los deberes de funcionario p煤blico, debi茅ndose contar con el previo concejo de una comisi贸n del Congreso.
Plasmadas y citadas las normas legales, resta analizar como se deben interpretar los supuestos que habilitar铆an la remoci贸n, y si la mera voluntad del P.E.N, a煤n con la anuencia del Congreso, y sin haberse presentado un caso claro y patente de incumplimiento de sus obligaciones, puede remover al presidente del B.C.R.A, sin por lo menos da帽ar la imagen institucional y la autarqu铆a que 茅ste posee.
Entiendo por incumplimientos a los deberes de funcionario p煤blico o a las obligaciones de la C.O cualquier tipo de conducta contraria a lo que las normas inherentes a la funci贸n contemplan, as铆 como las omisiones a esas obligaciones o cumplimiento defectuoso o da帽o provocado por una acci贸n contra legem (m谩s all谩 de la definici贸n que el derecho penal en el tipo objetivo que le es propio dispone) .
En el caso actual, prima facie, pareciera no haber un incumplimiento a nada de eso, salvo que se entienda que el dilatar unos d铆as en el tiempo la efectivizaci贸n del Decreto presidencial es constitutivo de delito, m谩xime cuando precisamente el cumplir con esa norma implicar铆a incumplir con la C.O (por lo menos en una primera aproximaci贸n). Enti茅ndase bien esto: si el presidente del B.C.R.A cumpl铆a el Decreto podr铆a haber actuado contra lo dispuesto por la C.O en el sentido de no conservar y administrar las reservas; y si no cumpl铆a (como de hecho sucedi贸 aunque s贸lo haya sido dilatar la disposici贸n) entonces tambi茅n ca铆a en el delito.
Analizando la cuesti贸n con todos las variantes pareciera que la 煤nica salida decorosa hubiera sido la renuncia inmediata, pero si el presidente del B.C.R.A ten铆a como fin (y no lo sabemos) proteger las reservas hasta tanto el Congreso convalide la creaci贸n del Fondo del Bicentenario, dicho prop贸sito se hubiera frustrado con su salida.
III. EL FALLO DE LA CAMARA: UNA SOLUCION ARMONIOSA.
Habi茅ndose presentado una acci贸n de amparo, el Juzgado de Primera Instancia le brind贸 acogida favorable, atento que del Decreto surge que la Presidenta se exceptuaba de dar intervenci贸n al Congreso, tal como lo ordena el art. 9 de la C.O, con el prop贸sito de garantizar el sistema republicano de gobierno.
Asimismo, la magistrada de grado entiende que no se advierte un incumplimiento de los deberes de funcionario p煤blico por parte del presidente del B.C.R.A, ya que el Decreto no pose铆a plazo para cumplirse; as铆 como la circunstancia de que por el art. 3 de la C.O el B.C.R.A no podr谩 asumir obligaciones que impliquen condicionar, restringir o delegar sin autorizaci贸n del Congreso, sus facultades legales (es a lo que me refer铆a p谩rrafos antes sobre el callej贸n en el que se encontraba el presidente del B.C.R.A cumpliera o no con el Decreto).
Finalmente la magistrada entendi贸 que convalidar la remoci贸n del presidente implicar铆a liberar el obst谩culo para cumplir con la transferencia de reservas a la cuenta del Fondo del Bicentenario, antes de que el Congreso avale su creaci贸n o no.
Llegada la causa a la alzada, la C谩mara analiz贸 la situaci贸n; pero no reproducir茅 aqu铆 los argumentos de la magistrada de grado que se enumeraron, aunque si algunos de los esbozados por el gobierno:
-La cautelar que la a quo otorg贸 implica restituir en el cargo a una persona que incumpli贸 obligaciones funcionales al no adoptar las medidas ordenadas por el Dec. 2010/09.
-La a quo incurri贸 en exceso jurisdiccional al restituirlo en el cargo, asumiendo funciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
-El Decreto prev茅 expresamente la participaci贸n del Congreso.
-La medida de fondo adoptada, es decir la creaci贸n del Fondo del Bicentenario, tiende a la defensa del inter茅s p煤blico comprometido con la buena marcha de la econom铆a.
En primer lugar, el Tribunal deja claro que la C. O prev茅 un mecanismo de consulta para remover al presidente del B.C.R.A ante el Congreso, y que si bien dicha consulta no es vinculante, no por ello puede dejarse de lado, lo que determinar铆a que el accionante tendr铆a derecho a peticionar que as铆 sea.
Dicho requisito no se encuentra salvado por la participaci贸n que el propio Decreto contempla de la Comisi贸n Bicameral, m谩xime cuando no se hubo llamado a sesiones extraordinarias del Parlamento.
Pero, a la C谩mara, llegan las actuaciones con una situaci贸n pol铆tica diferente a la que imperaba cuando la magistrada de grado concedi贸 la cautelar, ya que los poderes p煤blicos (P.E.N) se han comprometido a sanear lo 鈥渆rrores鈥 procesales administrativos en los que han incurrido, mediante misivas cursadas a los presidentes de las C谩maras de Diputados y Senadores respectivamente.
Ello hace que no se posea fundamento ni necesidad de que el Poder Judicial interfiera en esta decisi贸n, que es resorte exclusivo del Congreso y permite el juego de los mecanismos republicanos de gobierno.
Este cambio de situaci贸n p煤blica hace que, a juicio de la C谩mara, la verosimilitud del derecho que juzg贸 la inferior, se haya visto modificada sustancialmente, debiendo esperar que tanto el P.E.N como el Legislativo determinen la permanencia o no del Presidente del B.C.R.A.
Finalmente, el Tribunal considera que constituye cautelar suficiente que el P.E.N se abstenga de designar nuevas autoridades al frente del B.C.R.A, hasta tanto se halla cumplido con la participaci贸n del Congreso prevista en el art. 9 e la Ley 24.144
En resumen, m谩s all谩 de que la C谩mara no abord贸 las cuestiones de fondo, ni se explay贸 sobre la autarqu铆a del Banco ni sobre si existi贸 o no el incumplimiento de los deberes de funcionario p煤blico, convalida todo lo actuado por la magistrada de grado en cuanto a que deben cumplirse los mecanismos legales para proceder a la remoci贸n y que no pueden ser dejados de lado por un simple Decreto que en sus considerandos esgrime razones de necesidad p煤blica o econ贸mica; y en definitiva le deja al Congreso que debata la cuesti贸n.
Hubiera sido mucho m谩s rico jur铆dicamente que la C谩mara se pronunciara sobre las facultades del B.C.R.A a la luz de su C.O; o hasta que punto su autoridad debe someterse al P.E.N, o que se entiende por incumplir los deberes de funcionario en este caso, es decir si desobedecer un Decreto o procurar cuidar la reservas y cumplir con la C.O, pero no fue as铆.
S贸lo queda esperar que se expida el Congreso y comprobar efectivamente que los resortes constitucionales y republicanos se encuentran en plena vigencia.
1) 鈥淐onsideraciones acerca del r茅gimen jur铆dico y pol铆tico de la Ciudad de Buenos Aires鈥 en Procedimiento Tributario en la CABA; Alejandro Balcarce y Manuel A. Am茅ndola. Ed: Ad. Hoc.
2) 鈥淢anual de Derecho Pol铆tico鈥. Carlos Fayt.
3) Alejandro Balcarce y Manuel A. Am茅ndola, ob. Cit.
Por: Manuel A. Am茅ndola
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