El 18 de abril de 2020 la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación emitió la Decisión Administrativa 524/2020 (la “Decisión Administrativa”), por la que exceptuó al personal afectado a determinadas actividades y servicios -entre ellas a peritos y liquidadores de siniestros- del cumplimiento del “aislamiento social, preventivo y obligatorio” y de la prohibición de circular declaradas como consecuencia de la pandemia de COVID-19. Esta decisión se adoptó en el marco de las atribuciones otorgadas por el artículo 2 del Decreto 355/2020, y alcanza a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a todas las provincias de la Nación, con excepción de Tucumán y Santiago del Estero.

El artículo 2 de la Decisión Administrativa establece que las excepciones estarán sujetas al cumplimiento de los protocolos sanitarios que cada jurisdicción alcanzada por esta norma establezca, que deberán atender asimismo a las recomendaciones e instrucciones sanitarias y de seguridad dadas por las autoridades nacionales. Asimismo, el artículo 3 de la Decisión Administrativa ordena a las jurisdicciones provinciales dictar las reglamentaciones necesarias para el desarrollo de las actividades y servicios exceptuados.

En ese contexto, el 20 de abril de 2020 el Ministerio de Desarrollo Económico y Producción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aprobó, mediante la Resolución 109/2020, el “Protocolo para la Prestación de Servicios y Desempeño del Personal en las Empresas de Seguros, Reaseguros, Capitalización y Ahorro y Préstamos para la Vivienda” (el “Protocolo”). Este Protocolo deberá ser implementado por las empresas que realicen actividad de seguros, reaseguros, capitalización y ahorro y préstamos para la vivienda que se encuentren situadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Por su parte, tras el dictado de la Decisión Administrativa, la Superintendencia de Seguros de la Nación publicó en su sitio web un comunicado de prensa (el “Comunicado”) que intenta aclarar algunos puntos de la Decisión Administrativa.

Como veremos a continuación, tanto la Decisión Administrativa como el Protocolo y el Comunicado presentan algunas imprecisiones y contradicciones entre sí, lo que entendemos podría dar lugar a controversias respecto de cuál es el verdadero alcance de la excepción.

La Decisión Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación

La Decisión Administrativa incluye, dentro de las actividades exceptuadas, la de peritos y liquidadores de siniestros, aunque lo hace en forma imprecisa. En efecto, dice en el inciso 8 del artículo 1 que la excepción aplica a “Peritos y liquidadores de siniestros de las compañías aseguradoras que permitan realizar liquidación y pago de siniestros denunciados a los beneficiarios y a las beneficiarias. En ningún caso se podrá realizar atención al público y todos los trámites deberán hacerse en forma virtual, incluyendo los pagos correspondientes”. A nuestro entender, esto puede dar lugar a los siguientes interrogantes respecto del verdadero alcance de la excepción.

1. Liquidadores externos o empleados de aseguradoras

El primer interrogante que se plantea es si la excepción aplica solo a los peritos y liquidadores independientes o si también aplica al personal interno de las compañías de seguro encargados de la liquidación de siniestros. La Decisión Administrativa no es clara al respecto, pues si bien en un principio habla de peritos y liquidadores, lo que parecería referir a los profesionales independientes dedicados exclusivamente a esa actividad, inmediatamente después se refiere a ellos como “de las compañías aseguradoras”, lo que parecería referir a los empleados de estas.

Lo cierto es que, si consideramos que la intención de esta excepción es permitir, en definitiva, el pago de siniestros, lo que no surge de los considerandos de la Decisión Administrativa ni del texto de la norma, no parecería razonable distinguir entre peritos y liquidadores independientes y aquellos que realicen la misma actividad como empleados de las compañías de seguro.

Esta idea fue reforzada por el Protocolo, que en su primer párrafo estableció que deberá ser implementado por todas las empresas de la actividad de seguros, reaseguros, capitalización y ahorro y préstamos para la vivienda, lo que sin dudas alcanza a las compañías aseguradoras.

En esa misma línea, el Comunicado de la Superintendencia de Seguros de la Nación especificó que la habilitación alcanza a dependientes e independientes de las compañías aseguradoras.

Sin perjuicio de ello, ni el Protocolo ni el Comunicado son los instrumentos ideales para interpretar la Decisión Administrativa y, en principio, no podrían modificarla. Por lo tanto, resultaría conveniente que la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación aclare el real sentido de la Decisión Administrativa.

2. Cualquier tipo de siniestro o algunos en particular

El segundo interrogante que plantea la excepción es si se aplica a siniestros de cualquier tipo de cobertura de seguro, o solo a alguna determinada. Esta duda no surge propiamente de la Decisión Administrativa, sino de la plataforma a través de la cual las personas exceptuadas deben tramitar los certificados para poder transitar.

En efecto, si bien la Decisión Administrativa no hace ninguna distinción respecto de un tipo de cobertura de seguros en particular, el sitio https://tramitesadistancia.gob.ar/ a través del cual los interesados deberán obtener el Certificado Único Habilitante para Circulación (CUHC) - COVID-19, solo brinda la opción para “Empresas de seguros y servicios de verificación de siniestros que permitan realizar los pagos por arreglos de los automóviles y motos afectados por accidentes”.

En nuestra opinión no existe ninguna razón para hacer esa distinción, no solo porque la Decisión Administrativa no la establece, sino —además— porque en este contexto económico será tan o más importante poder pagar siniestros relacionados con otras coberturas, tales como seguros integrales de comercio, de caución, de transporte o de vida, que pagar exclusivamente siniestros relacionados con arreglos de automóviles y motos. 

Más irrazonable parece aún estas limitaciones si tenemos en cuenta que, por ejemplo, respecto de accidentes de tránsito, muchas veces los afectados no son los propios asegurados sino terceros que pueden sufrir daños personales que requieren una revisación médica para evaluar los daños. La Decisión Administrativa no permitiría a los médicos que peritan estos daños evaluar los daños de los afectados, privándose a éstos de una solución rápida a daños de mayor relevancia que los vinculados a arreglos de automóviles y motos.

Sería esperable, entonces, que en un futuro cercano se corrija la plataforma para la tramitación del permiso de circulación, ya que actualmente no responde a la excepción otorgada por la Decisión Administrativa, y que se permitan otras actividades tanto o más importantes que la verificación de daños que hacen peritos y liquidadores.

3. Tareas presenciales o virtuales

El tercer interrogante es cuáles son las tareas que pueden llevarse a cabo bajo esta excepción. Por un lado, la Decisión Administrativa parece buscar que se puedan verificar y liquidar los siniestros, para permitir el pago de las sumas correspondientes, pero por otro aclara que no se podrá hacer atención al público y que “todos los trámites deberán hacerse en forma virtual”. Esa limitación a trámites meramente virtuales claramente desvirtúa el que entendemos es el propósito de la norma, porque no permitiría importantes tareas de liquidación de siniestros tales como la revisión presencial de lugares u objetos asegurados y la realización de pericias in situ. Además, acota enormemente su ámbito de aplicación porque, en líneas generales, entendemos que las compañías de seguro o los liquidadores ya se encontraban realizando de manera remota las tareas que la tecnología les permitía realizar en forma virtual.

Por otra parte, no parecería que la realización de actividades presenciales tales como la revisión de vehículos, peritación de inmuebles y locaciones en donde hayan ocurrido siniestros, puedan ser contrarios al propósito de la norma, siempre y cuando se respete el distanciamiento social necesario, se haga por turnos, y con los cuidados sanitarios de rigor, cumpliendo de manera estricta con los protocolos sanitarios que cada jurisdicción establezca en los términos del artículo 2 de la Decisión Administrativa. 

En este sentido, es importante destacar que la verificación de siniestros en forma rápida es necesaria no solo para permitir los pagos, sino también porque con el correr del tiempo es probable que las pruebas desaparezcan y hagan más dificultosa la verificación, además de que en algunos casos la verificación rápida es necesaria para permitir que se continúen utilizando los bienes en cuestión.

Ahora bien, es posible que con el término “atención al público” la Decisión Administrativa se refiera solo a tareas administrativas o comerciales más generales (tales como la atención de consultas, suscripción, cobro, recepción de denuncias, etc.), que se llevan a cabo diariamente con el público en general, pero no a las tareas propias de la verificación y liquidación de siniestros que parecería querer permitir. Sin embargo, ello no surge claramente de la letra de la Decisión Administrativa y dificulta su interpretación e implementación.

El Protocolo aprobado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires parece ir en el sentido de esta última interpretación, aunque en forma no del todo clara. En efecto, cuando comienza a mencionar cuáles son las tareas a flexibilizar, aclara en forma expresa que la atención a clientes se hará en forma remota, pero no hace lo mismo cuando se refiere a la liquidación de siniestros. Por lo tanto, en sentido contrario, podría entenderse que la liquidación de siniestros podrá realizarse en forma presencial.

Por otra parte, al establecer ciertas “medidas imprescindibles, mínimas y necesarias”, el Protocolo primero prohíbe expresamente la atención al público en los locales, pero más adelante prevé una regla de distanciamiento interpersonal entre trabajadores y clientes tanto para ámbitos ventilados como para ámbitos cerrados. Una interpretación posible de esta aparente contradicción podría ser que, en realidad, el Protocolo prohíbe la atención presencial de clientes en los locales, donde usualmente no se realiza la liquidación ni verificación de siniestros, pero la permite fuera de estos, donde necesariamente se realizan estas tareas.

De esta manera, el Protocolo abriría la posibilidad de que los peritos y liquidadores puedan hacer algunas tareas en forma presencial, que no sean calificadas como de atención al público, cumpliendo desde ya con las medidas sanitarias correspondientes. 

Reiteramos, de todas formas, que el Protocolo no es el instrumento ideal para interpretar la Decisión Administrativa, por lo que sería conveniente una aclaración por parte de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.

4. Obligaciones de pago u otro tipo de prestaciones a cargo de las aseguradoras

Otro interrogante que surge de la Decisión Administrativa es qué ocurre con el cumplimiento de las obligaciones que no son propiamente de pago. La norma menciona que los “pagos” deberán hacerse en forma virtual, y el sitio de Trámites a Distancia del Gobierno Nacional que mencionamos anteriormente refiere a la verificación de siniestros que permitan el “pago” por arreglos de vehículos accidentados. Sin embargo, en ocasiones la prestación a cargo de la aseguradora no es un pago propiamente dicho, sino una prestación o un servicio. Sin ir más lejos, muchas veces en los siniestros de automotores y motos que menciona el sitio de Trámites a Distancia las aseguradoras cumplen su prestación reparando los vehículos, y no haciendo un pago propiamente dicho.

El Protocolo sanitario aprobado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Como dijimos, el Protocolo fue aprobado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el marco de las facultades que le otorgan los artículos 2 y 3 de la Decisión Administrativa a las distintas jurisdicciones, para que éstas establezcan las condiciones sanitarias en las que las actividades exceptuadas del cumplimiento del “aislamiento social, preventivo y obligatorio” por la Decisión Administrativa, pueden efectivamente funcionar. 

Podría considerarse que el Protocolo de alguna manera modifica los términos del artículo 1, inciso 8, de la Decisión Administrativa. Por ejemplo, en lo que respecta a la cobranza, que el Protocolo trata pero que no se encuentra expresamente autorizada por la Decisión Administrativa.

Incluso podría considerarse que el Protocolo difiere de la Decisión Administrativa en las cuestiones que mencionamos en los puntos anteriores. En efecto, como dijimos, las aparentes diferencias entre el Protocolo y la Decisión Administrativa podrían entenderse como interpretaciones de conceptos oscuros de la Decisión Administrativa. Sin embargo, en caso de que esto no se entienda así, y más aún si la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación emite alguna resolución o decisión que aclare la Decisión Administrativa en un sentido contrario al que le da el Protocolo, podría entenderse que el Protocolo está regulando las actividades exceptuadas por la Decisión Administrativa de manera diferente a lo dispuesto por ésta.

Además, es importante destacar que, si bien la Decisión Administrativa sólo exceptúa a peritos y liquidadores de siniestros -ya sea independientes o internos-, el Protocolo pareciera aplicar al mercado de seguros en general. Al menos eso es lo que sugiere cuando dice que será “de aplicación para todas las empresas de la Actividad de Seguros, Reaseguros…”, que “con respecto a las Compañías Aseguradoras se entiende necesario flexibilizar ciertas funciones mínimas e indispensables consistentes en tareas relacionadas con la cobranza, atención al público (remota), liquidación de siniestros (Peritos y Liquidadores), y tecnología”, y cuando se refiere a “la Industria aseguradora”, sin limitarse expresamente a la actividad de peritos y liquidadores de siniestros.

El Comunicado emitido por la Superintendencia de Seguros de la Nación

Como ya mencionamos, la Superintendencia de Seguros de la Nación publicó en su sitio web el 20 de abril de 2020 un comunicado de prensa, intentando aclarar algunos de los efectos de la Decisión Administrativa. Así, por ejemplo, considera que la Decisión Administrativa habilita la circulación de los peritos y liquidadores de siniestros, dependientes e independientes de las compañías aseguradoras, al solo efecto de realizar tareas de verificación y cuantificación de daños para el pago de siniestros.

Este comunicado también sostiene que la excepción al aislamiento “se circunscribe a las tareas de liquidación, no encontrándose autorizada la atención al público, debiendo realizarse todos los trámites complementarios en medios virtuales, incluidos los pagos correspondientes”.

Si bien podría entenderse que este Comunicado tiene algún valor interpretativo de la Decisión Administrativa por haber sido emitido por una autoridad nacional, y especialmente por aquella con facultades regulatorias respecto de todos los agentes del mercado de seguros, reiteramos que no puede en modo alguno modificar lo establecido por la Decisión Administrativa. 

En caso de duda, parecería que lo más conveniente será atenerse al texto de la Decisión Administrativa.

Conclusión

La Decisión Administrativa contiene interrogantes y zonas grises que podrían generar conflictos a la hora de su implementación. Si bien el Comunicado de la Superintendencia de Seguros de la Nación y el Protocolo sanitario aprobado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires podrían ser considerados como intentos interpretativos razonables de la Decisión Administrativa, sería conveniente que la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación aclare el alcance de su Decisión Administrativa y que el gobierno federal, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las demás jurisdicciones coordinen las medidas para evitar o minimizar las diferencias entre la normativa federal y los protocolos sanitarios locales. Mientras tanto, los operadores del mercado asegurador deberán actuar con suma cautela para evitar sufrir las consecuencias de la falta de claridad de la regulación.