El 5 de junio de 2019 se publicó en el B.O. la Resolución de la Secretaría de Gobierno de Modernización N° 865/2019, que estableció la obligación de los prestadores de Servicios de Comunicaciones Móviles (SCM) adjudicatarios del Concurso sustanciado de conformidad con la Resolución N° 38/2014 de celebrar acuerdos de itinerancia automática y otras formas de compartición de infraestructura pasiva y activa, durante el plazo fijado para el cumplimiento de sus obligaciones de inversión en las redes.

Si bien la resolución analizada se refiere a un universo acotado de servicios y situaciones a las que resulta aplicable, el debate suscitado en relación con la misma nos brinda una buena oportunidad para volver sobre un tema clave para el desarrollo de la industria de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), cual es la factibilidad, el derecho, o la obligación, de compartir infraestructura, y de esa forma lograr la mayor eficiencia de las inversiones, y en forma indirecta pero inmediata, beneficios a los clientes, fundamentalmente en lo referido a alcance de la cobertura y precios de los servicios.

La compartición de infraestructura en sus varias formas no es una práctica novedosa entre empresas de telecomunicaciones ni en la normativa aplicable a la industria. Sus beneficios, en un marco de respeto a las reglas de la competencia, y dependiendo de la razonabilidad con que se establezca esta regulación y de la eficacia con la que se asegure su cumplimiento, son considerables ya que posibilitan (i) evitar duplicidad de redes donde no hay justificación económica, (ii) reducir costos de desarrollo de red, (iii) acortar el tiempo de entrada al mercado con nuevos servicios y mayor capacidad, y (iv) superar/disminuir el obstáculo que imponen las restricciones municipales.

Existen distintas modalidades básicas de compartición de infraestructura entre empresas de comunicaciones. Si nos enfocamos en las móviles, para circunscribirnos al ámbito de la resolución analizada, la primera y más elemental modalidad es la compartición de infraestructura “pasiva”, como por ejemplo postes, ductos y torres; la segunda es la compartición de infraestructura “activa”, como por ejemplo aquella encaminada a utilizar conjuntamente equipos de radio o antenas –RAN sharing, por su sigla en inglés (Radio Access Network). En estos casos, se puede operardiferenciando las frecuencias asignadas individualmente a cada uno de los operadores, o utilizando las frecuencias de varios en forma indistinta. La tercera modalidad sería aquella que se produce cuando los prestadores suscriben acuerdos de itinerancia o roaming. En estos casos, se trata de un acuerdo comercial, por regla general recíproco, por medio del cual un operador utiliza la red de su competidor, estableciéndose para ello protocolos de interoperabilidad y un esquema de intercambio de cuentas. Una forma ideal de compartición –que será materia de un artículo aparte- sería la creación de una empresa de red conjunta entre dos o más licenciatarios, que competirían con los servicios y los precios por el cliente final. El modelo NetCo, como se lo denomina, podría generar un florecimiento de las inversiones y sería el vehículo más idóneo para cubrir todo el territorio con 4G, así como para preparar la infraestructura de soporte del 5G.

Lo llamativo de la Resolución 865 (que nos abstendremos de desarrollar in extenso, ya que no es materia de esta nota) es que convierte en obligación lo que siempre fue un derecho, pero además lo hace acortando los plazos definidos en las licitaciones mencionadas más arriba. En cuanto a los posibles beneficios de la compartición, se queda a mitad de camino ya que concibe esta práctica (en especial la tercera modalidad mencionada, la itinerancia) como una medida provisoria, limitada en el tiempo, anulando el beneficio de los ahorros y eficiencias permanentes que podrían derivarse de la misma, o peor aún, logrando el efecto contrario.

La realidad es que el derecho de los prestadores a compartir infraestructura por razones de eficiencia ha sido ampliamente reconocido en numerosas normas referidas a la cuestión, a saber, la Ley de Telecomunicaciones, la Ley Argentina Digital, el Pliego de Licitación de las licencias SCMA en 2014, las Resoluciones del ENACOM 4510 y 4556 de 2017, así como en el mensaje de elevación de la denominada Ley Corta, y ahora en la Resolución SGM 865/2019. En todas ellas contempla el derecho de los licenciatarios de utilizar esquemas de compartición de infraestructura activa y pasiva, procurando alcanzar una mayor eficiencia de las inversiones y beneficiar a los usuarios con mejores servicios, mayor cobertura y precios más asequibles.

Ya la Ley de Telecomunicaciones N° 19.798 establecía que:

Art. 23. — Para la mayor economía de la prestación podrán celebrarse convenios entre entidades prestadoras, tendientes a compartir servicios, redes, equipos y edificios de análogos o diferentes servicios públicos.

En esa misma tesitura la Ley Argentina Digital N° 27.078, en su artículo 81, referido a las competencias del ENACOM, se refiere de manera inequívoca a esta posibilidad en los siguientes incisos:

b) La regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico (…) así como del acceso a la infraestructura activa y pasiva y otros insumos o facilidades esenciales.(…)

l) Emitir lineamientos de carácter general para el acceso y, en su caso, uso compartido de la infraestructura activa y pasiva, en los casos que establece esta ley.

m) Resolver los desacuerdos de compartición de infraestructura entre licenciatarios conforme a lo dispuesto en esta ley.

El propio Pliego del Concurso de licencias SCMA (Res. S.C 38/2014, en su ANEXO IV – Manual de Lineamientos Básicos para la Instalación de Sistemas Irradiantes destinados a Redes Radioeléctricas de Arquitectura Celular, contiene innumerables referencias a la posibilidad, más aún a la conveniencia, de compartir infraestructura; en aras a la brevedad se mencionan apenas dos:

3.1.2. Impacto visual. (…) Siempre que sea factible, se compartirán las infraestructuras entre prestadores, en especial las estructuras de soporte de antenas y sistemas irradiantes.

3.2.9. Coubicación. (…) siempre deberá analizarse la factibilidad de colocar los sistemas irradiantes de más de un prestador en una sola infraestructura, (…) De la misma manera se deberá analizar la factibilidad de utilizar los mismos sistemas irradiantes por más de un prestador mediante el uso de antenas multibanda.”

Más recientemente, los fundamentos de las Resoluciones del ENACOM 4510 y 4556 de 2017 se encaminaban directamente a fomentar la eficiencia mediante acuerdos de itinerancia y compartición de infraestructura activa y pasiva:

“Que por lo tanto se torna necesario la implementación de medidas que aceleren la cobertura de las áreas con baja densidad poblacional, que presentan un bajo atractivo económico para los prestadores de los Servicios de Comunicaciones Móviles tal que, en el lapso más breve posible se supere la brecha digital que separa a los habitantes de esas zonas de las de mayor concentración económica y, por ende de mayor interés para los prestadores de estos servicios.

Que en tal sentido, tanto la compartición de infraestructura activa y/o pasiva, como los acuerdos de Itinerancia automática, podría resultar un mecanismo apto para alcanzar los objetivos antes señalados.”

Por último, en el mensaje de elevación al Honorable Congreso de la Nación de la denominada Ley Corta, el Poder Ejecutivo tras citar la doctrina de la OCDE hace una interpretación auténtica de los principios y las regulaciones referidas a la materia, cuando allí se afirma:

“Según la OCDE las políticas regulatorias deben favorecer la reducción de los costos de despliegue de infraestructura e incentivar su uso compartido para estimular tanto la competencia como la inversión (…)

“El uso compartido de infraestructura permite una utilización más eficiente del capital, acelera el despliegue de redes, respeta en mayor medida al medio ambiente y redunda en una disminución de los costos del sector, y por ende facilita la reducción de precios de los servicios de telecomunicaciones a los usuarios finales.”

Se reconoce, por ende, la necesidad de avanzar hacia esquemas de compartición de infraestructura activa y pasiva, y hacia una modalidad específica de esta última, que es la itinerancia, como una manera de contrarrestar los efectos negativos que sobre la viabilidad de las inversiones han tenido los cambios económicos, regulatorios y tecnológicos.

Volviendo a la Resolución 865, la misma, sin entrar en sus aspectos cuestionables (ya hemos mencionado el novedoso carácter de obligación, el acortamiento unilateral de plazos de naturaleza contractual y su vigencia interina) su artículo 1° incluye un catálogo de buenas prácticas a la hora de suscribir acuerdos sobre la materia, a saber: a) Contemplar la totalidad de las prestaciones y servicios, y garantizar idéntica calidad que aquellos brindados por el prestador titular de la red local a sus propios clientes, no pudiendo limitarse a algunos de ellos o discriminar servicios; b) Respetar los principios de la sana competencia, no incurrir en conductas anticompetitivas, prácticas predatorias y/o discriminatorias, conforme lo establecido en la normativa vigente; c) Establecer que el precio de los servicios a los usuarios itinerantes, no podrá ser modificado por cargos en concepto de uso de red local o cualquier otro cargo adicional; y d) Cumplir con las obligaciones de información a los clientes establecidas por la normativa vigente, con las modalidades y alcances que se establezcan.

Algunos de esos principios (defensa de la competencia, información a los clientes) se basan en normas de carácter indisponible o de orden público, son de cumplimiento estricto y están fuera de toda discusión. En otros casos (por ejemplo, los referidos al alcance de las prestaciones y servicios y los precios aplicables) se trata de principios que, sin poner en duda su correcta intención, deberán ser materia de evaluación y adaptación a los innumerables y variados casos concretos en donde los convenios de compartición estén llamados a regir. Se los debe interpretar, por lo tanto, como principios orientadores, que deberían presidir las negociaciones más no condicionar u obstaculizar la posibilidad de alcanzar acuerdos sustentables y de mutuo beneficio en el largo plazo.

Como conclusión, más allá de las oportunidades de mejora detectadas, algunas de las cuales han sido ya esbozadas en este artículo, es auspicioso que el tema se encuentre al tope de las prioridades de reguladores, legisladores y expertos de la industria. Del diseño inteligente de esta normativa, así como de las inversiones incrementales y eficiencias que la misma logre generar, depende en gran medida el desarrollo futuro de la infraestructura del sector. Y ya no hablamos solamente de redes para servicios TIC, sino de un concepto mucho más amplio y abarcativo. Se trata de la plataforma de desarrollo de la economía 4.0, es decir, la puerta de entrada al mundo moderno y a la competitividad a escala global.